La reforma de la Ley de Glaciares en la disputa por la soberanía sobre los recursos estratégicos

Autores: Valentina Mencia, Sebastián Sisti, Nicolás Wieczorko

Introducción

La reforma de la Ley de Glaciares no puede leerse como un simple ajuste técnico ni como una discusión exclusivamente ambiental. Forma parte de un escenario más amplio, atravesado por la creciente presión global sobre territorios que concentran bienes estratégicos, por las restricciones estructurales de la economía argentina y por disputas en torno al federalismo, la soberanía sobre los recursos naturales y el lugar del sistema científico-tecnológico nacional. En ese marco, este informe se propone analizar la orientación general de la reforma y examinar sus principales modificaciones normativas, con especial atención a sus efectos sobre el régimen de protección glaciar, la centralidad del Inventario Nacional de Glaciares y del IANIGLA, la redefinición del objeto tutelado en torno a la función hídrica y la ampliación del margen de intervención de las autoridades jurisdiccionales.

Marco geopolítico global

La reforma de la Ley de Glaciares debe situarse en el marco de la actual reconfiguración del orden mundial, signada por la disputa entre potencias, la creciente centralidad de los recursos estratégicos y la reorganización de las jerarquías económicas y tecnológicas globales. En este contexto, los minerales críticos se afianzan como insumos decisivos para la competencia contemporánea, en tanto articulan dimensiones productivas, energéticas, tecnológicas y militares. La cordillera andina emerge así como un espacio de relevancia creciente dentro de la disputa global por el acceso, control y procesamiento de esos recursos, en un escenario atravesado por el desplazamiento del dinamismo económico hacia Asia y por la reconfiguración de las cadenas globales de valor y suministro. Desde esta perspectiva, los recursos naturales adquieren una gravitación cada vez mayor en la competencia mundial y en la redefinición del papel de América del Sur en la economía internacional.

La expansión de las energías renovables, la electromovilidad, los sistemas de almacenamiento, los semiconductores, los centros de datos, la inteligencia artificial y las telecomunicaciones incrementa de manera sostenida la demanda de cobre, litio, tierras raras y otros minerales indispensables para la reconversión de las matrices productivas y tecnológicas. Pero este proceso no tiene un carácter lineal ni ambientalmente neutro: bajo las promesas de descarbonización en los grandes centros de consumo, tiende a desplazarse hacia las periferias una parte significativa de los costos ecológicos, sociales y territoriales del nuevo paradigma tecnológico. La llamada transición verde puede operar así como una nueva fase de expansión de las fronteras extractivas sobre ecosistemas estratégicos, entre ellos aquellos asociados a glaciares y ambientes periglaciares, al tiempo que vuelve a activar formas de subordinación territorial en nombre de agendas ambientales definidas desde los centros de poder global.

A ello se suma una dimensión cada vez más asociada a la seguridad estratégica y la defensa. Las potencias procuran asegurar un abastecimiento estable de minerales críticos para sostener capacidades militares, infraestructura sensible y desarrollos tecnológicos con aplicaciones civiles y militares. Las disrupciones logísticas, los conflictos internacionales, la guerra comercial y la reorganización de las cadenas globales de suministro consolidan esta lógica al volver prioritarias la resiliencia, la diversificación y la autonomía en sectores considerados sensibles. Episodios recientes en torno a puntos críticos del tránsito energético global, como el estrecho de Ormuz, muestran con especial nitidez el valor estratégico que adquieren la seguridad de abastecimiento y la diversificación de matrices e insumos. En este escenario, los bienes naturales pasan a ocupar un lugar crecientemente ligado a la competencia geopolítica y tecnológica entre Estados, bloques y corporaciones, como uno de los rasgos centrales de la disputa contemporánea por la hegemonía global.

Esta disputa no solo reordena las prioridades de las grandes potencias, sino también las formas de inserción internacional de los países periféricos. En ese marco, tiende a profundizarse una nueva división internacional del trabajo en la que estos países son crecientemente interpelados como territorios de provisión de naturaleza, mientras los centros de poder concentran tecnología, financiamiento, industrialización y captura de renta. Bajo las narrativas de la transición verde, la innovación o la seguridad estratégica, se reactivan así formas renovadas de dependencia: expansión de fronteras extractivas, presión para adecuar marcos normativos y subordinación de bienes estratégicos a demandas externas. La cuestión de fondo, entonces, no es solo cuánto se extrae, sino bajo qué condiciones, con qué capacidades estatales y en beneficio de qué proyecto de desarrollo. En ese sentido, el debate sobre glaciares también remite a una discusión más amplia sobre si América Latina continuará ocupando un lugar subordinado como exportadora de materias primas o si será capaz de concebir sus recursos naturales como bienes estratégicos para la industrialización, la agregación de valor, la innovación científico-tecnológica y la construcción de autonomía.

En este marco, la cuestión de los glaciares y del ambiente periglacial forma parte de una disputa más amplia por la soberanía sobre el territorio, la capacidad estatal de fijar condiciones de explotación y el sentido del desarrollo nacional. La presión sobre estos ecosistemas remite, así, al lugar que ocupan los bienes estratégicos dentro de las nuevas jerarquías de la economía mundial. Esa disputa proyecta además una escala regional: la magnitud de los intereses en juego, el carácter transfronterizo de numerosos recursos y la creciente coordinación entre países consumidores e importadores de minerales críticos vuelven cada vez más relevante una respuesta latinoamericana articulada. En esa clave, la defensa de los ecosistemas estratégicos y de los recursos hídricos de alta montaña, así como la posibilidad de transformar esos bienes en vectores de desarrollo, exige mayores niveles de integración regional en materia de conocimiento, regulación, política científico-tecnológica e inserción internacional. La gestión soberana de los recursos naturales en América Latina encuentra así en la articulación sudamericana una condición estratégica para fortalecer capacidades estatales y ampliar márgenes de negociación frente a actores externos de alta concentración.

Marco Nacional

En el plano nacional, la discusión sobre la reforma de la Ley de Glaciares se da en un contexto atravesado por la persistencia de la restricción externa y por la búsqueda recurrente de sectores que puedan aportar divisas. En ese escenario, la minería suele aparecer sobredimensionada como respuesta a los problemas estructurales de la economía argentina. Pero un aumento de las exportaciones mineras no se traduce, por sí solo, en desarrollo nacional: bajo las condiciones regulatorias vigentes, puede convivir con una baja captación de renta, poco agregado de valor en el ámbito local, debilidades en la fiscalización de exportaciones y una generación de empleo limitada, sobre todo cuando la actividad se concentra en eslabones primarios o de escaso procesamiento.

A esto se suma el ahogo fiscal y financiero de las provincias, que refuerza los incentivos para promover proyectos extractivos como fuente de recursos, inversión y movimiento económico. En ausencia de una política nacional sólida y de criterios regulatorios homogéneos, esa presión puede traducirse en una mayor disposición a flexibilizar las condiciones de explotación, lo que profundiza la heterogeneidad normativa entre jurisdicciones y la asimetría de poder entre provincias y grandes empresas. Así, la discusión sobre glaciares y ambiente periglacial no remite sólo a un problema ambiental, sino también a las condiciones en que el país procesa la tensión entre la urgencia macroeconómica, la necesidad de divisas y el resguardo de bienes estratégicos.

Entre los antecedentes y contextos relevantes para el análisis de la reforma se encuentran diversos proyectos mineros de gran escala emplazados en la cordillera andina, cuyas condiciones de desarrollo pueden verse alcanzadas por las modificaciones propuestas al régimen vigente de protección glaciar. En particular, los megaproyectos cupríferos y de litio ocupan un lugar destacado dentro de esta discusión, dado que varios de ellos se localizan en áreas de alta sensibilidad hídrica o periglacial y demandan importantes niveles de disponibilidad territorial, hídrica e infraestructural.

Los megaproyectos cupríferos constituyen el núcleo duro de beneficiarios por la modificación de la Ley de Glaciares —como se observa en sus respectivas presentaciones para adherir al RIGI—, junto con los proyectos de extracción de litio. Entre los primeros se destacan tanto emprendimientos ya preexistentes como nuevas fases de desarrollo: en San Juan, Vicuña (operado por Lundin Mining y BHP), que integra los depósitos Josemaría y Filo del Sol; El Pachón (Glencore) y Los Azules (McEwen Copper). En Catamarca, MARA (Glencore), y en Salta, Taca Taca (First Quantum). En la cartera de litio figuran Sal de Vida (Riotinto, Catamarca), Sal de Oro (Posco, Salta) y PPG Pozuelos-Pastos Grandes (Gangfeng/Lithium Argentina, Salta). Completan la lista la expansión de Veladero (Barrick/Shandong Gold, San Juan) y el proyecto Diablillos (AbraSilver, Salta), ambos orientados a oro y plata. 

Esa lógica expansiva se refleja con claridad en las cifras del proyecto Vicuña: Según el último informe de impacto ambiental presentado al gobierno provincial de San Juan, la expansión del proyecto demandará una mayor cantidad de agua que la zona puede ofrecer, por lo que será necesario cubrir con agua de reposición externa a lo largo de su vida útil – Específicamente 1.027 hectómetros cúbicos– por lo que, es necesario perforar nuevos pozos en La Majadita, una zona periglaciar que la ley vigente protege. La reforma, al flexibilizar esos resguardos y dejar en manos de la provincia la definición de qué áreas son “Hidricamente relevantes”, allana el camino para extraer agua en ambientes hasta ahora intangibles. Otro ejemplo es El Pachón de Glencore, el cual proyecta su expansión a partir de una inversión de más de 9.000 Millones de USD y para ello, requiere desplazar la presencia de una formación periglaciar protegida a nivel federal cerca de la zona proyectada para infraestructura minera. 

Reforma de la Ley de Glaciares

• Orientación general de la reforma de la Ley de Glaciares

La orientación general de la reforma de la Ley de Glaciares expresa un desplazamiento del régimen de protección hacia una lógica más compatible con la valorización económica de territorios estratégicos. Ese desplazamiento se verifica en tres planos convergentes: la funcionalización del objeto tutelado en torno a su dimensión hídrica, la provincialización de facultades de interpretación y decisión, y la relativización de la centralidad técnico-científica nacional en la identificación y resguardo de glaciares y ambiente periglacial. En términos político-institucionales, la reforma no aparece así como una mera actualización normativa, sino como una redefinición del equilibrio entre protección ambiental, aprovechamiento de recursos naturales y competencias jurisdiccionales. Desde esta perspectiva, el proyecto tiende a desplazar la ley desde una lógica de tutela estratégica de bienes comunes de interés nacional hacia un esquema más descentralizado, funcional y administrativamente ponderable, en el que gana peso la habilitación de actividades bajo criterios de uso racional y decisión local.

• Ambiente glaciar, periglaciar y centralidad de la función hídrica

El giro hacia la función hídrica no expresa una mera precisión técnica, sino una redefinición del criterio de tutela. La Ley de Glaciares no protege únicamente glaciares en sentido estricto, sino también el ambiente periglacial, es decir, zonas de alta montaña atravesadas por procesos intensos de congelamiento y descongelamiento. Dentro de ese ambiente ocupan un lugar especialmente relevante los glaciares de escombro o de roca, una de sus geoformas más características en la cordillera andina, cuya importancia radica en su papel dentro de la dinámica hídrica de montaña y en su gravitación ecológica y territorial. Por eso, la discusión sobre el ambiente periglacial ocupó un lugar central en el debate sobre la reforma.

Desde el punto de vista glaciológico, la reforma introduce un recorte conceptualmente problemático. Tanto la UNESCO como los trabajos del IANIGLA y del USGS coinciden en que glaciares y geoformas periglaciares participan, en distintas escalas, del ciclo hidrológico de alta montaña y constituyen reservorios hídricos estratégicos, sin que resulte sencillo trazar jerarquías rígidas entre unos y otros. En ese marco, el debate senatorial sobre los glaciares de escombro puso de relieve justamente esa dificultad. La reforma introduce así un viraje conceptual significativo, al desplazar una lógica de tutela del sistema glaciar y periglacial hacia un criterio centrado en la función hídrica como parámetro específico de protección.

• Federalismo y corrimiento jurisdiccional de la tutela glaciar

Uno de los rasgos centrales de la reforma es el corrimiento del centro de decisión del régimen de tutela glaciar hacia las autoridades jurisdiccionales. Ese desplazamiento ya se advierte en el artículo 1, que incorpora como pauta interpretativa la compatibilidad de la protección con la utilización racional de los recursos naturales y con el dominio originario provincial. Luego se profundiza en el artículo 2, al relativizar la centralidad normativa del Inventario Nacional de Glaciares, y se consolida en los artículos 3 y 4, que habilitan exclusiones posteriores del objeto protegido y reducen el peso efectivo del IANIGLA en la determinación final de qué cuerpos quedan alcanzados por la ley.

Esa misma lógica atraviesa los artículos 5, 6 y 7. Allí, la identificación del ambiente protegido, la determinación de qué constituye una afectación relevante y la autorización de actividades quedan cada vez más mediadas por la autoridad competente de cada jurisdicción. El problema no radica en el reconocimiento de las competencias provinciales en sí, sino en que la reforma debilita la capacidad ordenadora de los instrumentos nacionales comunes y amplía el margen para que la protección efectiva dependa, en mayor medida, de decisiones locales atravesadas por capacidades estatales desiguales y por fuertes presiones económicas sobre los territorios.

En el caso del artículo 1, además, este desplazamiento plantea una objeción constitucional relevante. La nueva redacción puede alentar una interpretación en la que el artículo 124 funcione como criterio para encuadrar de manera restrictiva la potestad federal que el artículo 41 reconoce para fijar presupuestos mínimos de protección ambiental. La objeción no pasa, entonces, por afirmar una supuesta prevalencia del artículo 41 sobre el 124, sino por señalar el riesgo inverso: que la invocación del dominio originario provincial termine debilitando el alcance efectivo del estándar nacional de tutela glaciar.

• Inventario Nacional de Glaciares, IANIGLA y relativización del criterio técnico-científico

La reforma introduce un corrimiento relevante en el lugar institucional del Inventario Nacional de Glaciares. Mientras la ley de 2010 lo concebía como un instrumento federal para la identificación, protección, control y monitoreo de todos los glaciares y geoformas periglaciares que funcionaran como reservas hídricas, la nueva redacción del artículo 2 recorta su alcance material a aquellos cuerpos que cumplan las funciones hídricas definidas en el artículo 1. Al mismo tiempo, atenúa su gravitación normativa al establecer que será de “ineludible consulta y consideración”, aunque “sin que ello implique desmedro” de las atribuciones de las autoridades competentes. En otros términos, el Inventario conserva valor técnico, pero pierde parte de su capacidad ordenadora dentro del régimen.

Ese desplazamiento se profundiza en los artículos 3 y 4. Por un lado, el nuevo artículo 3 bis habilita que glaciares y geoformas incorporados al Inventario dejen de quedar alcanzados por la ley si la autoridad competente constata, sobre la base de estudios técnico-científicos, que no cumplen las funciones hídricas previstas. Por otro, la modificación del artículo 5 mantiene formalmente al IANIGLA como responsable del Inventario y de su monitoreo, pero relativiza su centralidad efectiva: las provincias pueden impulsar incorporaciones y exclusiones y, además, la omisión del Instituto de eliminar un elemento del Inventario no afecta la validez de la autorización ambiental otorgada por la jurisdicción respectiva. De este modo, el dispositivo técnico-científico nacional deja de operar como una instancia ordenadora robusta y pasa a quedar, en mayor medida, subordinado a la dinámica decisoria provincial.

En ese marco, la reforma no solo debilita al IANIGLA como autoridad técnico-científica de referencia, sino que también erosiona, por extensión, la gravitación del sistema científico-universitario público en la definición del objeto protegido. Aunque el proyecto invoca de manera reiterada el criterio científico, la arquitectura que diseña no fortalece la autonomía de los organismos nacionales de producción de conocimiento, sino que reduce su capacidad de incidir de manera vinculante sobre la tutela efectiva de glaciares y ambiente periglacial. El resultado es un régimen en el que el saber técnico-científico conserva presencia formal, pero pierde densidad institucional frente al mayor peso de las decisiones jurisdiccionales y administrativas.

• Reconfiguración del régimen de prohibiciones y evaluación ambiental

La reforma reconfigura el vínculo entre el régimen de actividades prohibidas y la evaluación de impacto ambiental, al desplazar el centro de gravedad desde una lógica de prohibición legal más robusta hacia un esquema crecientemente mediado por la ponderación administrativa. Aunque el artículo 5 mantiene formalmente las prohibiciones sobre liberación de contaminantes, obras de infraestructura no exceptuadas, minería, hidrocarburos e instalaciones industriales, la nueva redacción introduce una remisión más explícita a la determinación de la afectación relevante por parte de la autoridad competente. De este modo, la prohibición deja de operar solo como un límite normativo objetivo y pasa a articularse con un juicio administrativo sobre el alcance de esa afectación.

Esa lógica se profundiza en el artículo 6, que refuerza la centralidad de la evaluación de impacto ambiental como instancia decisiva para autorizar actividades en glaciares y ambiente periglacial. Si bien la ley original ya exigía una evaluación previa, la reforma consolida el papel de la autoridad jurisdiccional en la determinación de la viabilidad de los proyectos y en la valoración de sus efectos sobre las funciones hídricas protegidas. En conjunto, ambos artículos desplazan el régimen desde una arquitectura de tutela más apoyada en prohibiciones legales de formulación categórica hacia otra en la que gana peso la lógica habilitante de la evaluación y la autorización caso por caso.

Aportes para repensar la reforma en diálogo con la experiencia regional

La reforma de la Ley de Glaciares en Argentina adquiere mayor claridad cuando se la pone en diálogo con la experiencia regional. Más que construir una comparación exhaustiva, interesa identificar algunos criterios que permitan precisar el sentido del cambio propuesto en el caso argentino. En esa clave, los casos de Colombia, México y Chile ofrecen un contraste útil para examinar tres ejes ya señalados como problemáticos en la reforma: la redefinición del objeto protegido a partir de la función hídrica, el corrimiento del centro de decisión hacia las jurisdicciones subnacionales y la reconfiguración del vínculo entre prohibiciones legales, control estatal y habilitación de actividades extractivas. En un contexto latinoamericano atravesado por la presión sobre minerales, agua y ecosistemas estratégicos, este diálogo permite precisar mejor hasta qué punto la reforma argentina se aparta de otras orientaciones regulatorias presentes en la región.

Falso federalismo o proyecto nacional

Un primer análisis regional permite identificar una debilidad estructural en el modelo argentino: la fragmentación jurisdiccional o “balcanización” regulatoria. Mientras Argentina delega en las provincias el dominio de los recursos y ahora, con la reforma de 2026, otorga a las autoridades locales un rol clave en la “identificación” de qué glaciares proteger, los países de la región fortalecen la autoridad central:

México: La reforma de 2023 terminó con la entrega automática de concesiones. Hoy, el Estado mexicano centraliza el proceso mediante concursos públicos liderados por la Secretaría de Economía, asegurando que el interés nacional y las condiciones hídricas prevalezcan sobre la iniciativa privada local.

Colombia: La Ley 1930 (2018) establece que la gestión de los páramos es de “prioridad nacional”. La delimitación y las prohibiciones no quedan al arbitrio de intereses regionales, sino que se rigen por una directriz centralizada que blinda el ecosistema de forma uniforme.

Chile: El Código de Minería chileno (Ley 18.248) sostiene un dominio “absoluto y exclusivo” del Estado sobre las minas. Aunque Chile carece de una ley de glaciares específica (lo que genera un vacío denunciado por sectores ambientales), su estructura normativa es nacional, evitando la competencia a la baja entre sus regiones. 

Criterios de Protección

El núcleo del debate regional no reside simplemente en la existencia o ausencia de normas, sino en la definición política de qué se protege y bajo qué parámetros técnicos. Aquí podemos ver diferentes criterios que van desde la protección del ecosistema como unidad indivisible (México o Colombia) hasta la protección supeditada a la evaluación técnica de proyectos individuales: 

Colombia: Aquí observamos el mayor contraste con el proyecto de la Ley de Glaciares argentina. La Ley 1930 de Colombia no supedita la protección del páramo a un inventario de usos. La normativa lo define como un ecosistema estratégico a priori, reconociendo que su valor reside en la “integralidad” de sus componentes biológicos e hidrográficos. Aquí, la prohibición de la minería es total y no negociable; el Estado colombiano asume que la preservación del ciclo del agua es una condición de seguridad nacional que prevalece sobre cualquier evaluación de utilidad sectorial.

México: A través de su reforma de 2023, ha introducido un “criterio de realidad física”. A diferencia del modelo argentino que busca evaluar “para qué sirve” el recurso, la ley mexicana establece que no pueden otorgarse concesiones en zonas sin disponibilidad de agua o en Áreas Naturales Protegidas. No es una calificación subjetiva de la utilidad, sino una restricción basada en la capacidad de carga del territorio. Si el recurso hídrico está comprometido, la actividad extractiva se detiene por mandato federal.

Chile: El país trasandino representa el modelo de la protección por evaluación. A diferencia de Argentina (en su ley original) o Colombia, Chile carece de una ley específica de glaciares que establezca prohibiciones absolutas a priori. El criterio imperante es la “compatibilidad” entre la minería y el medio ambiente, regulada por la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente. Bajo este esquema, la protección no emana de la ley de forma directa, sino del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Esto ha llevado a críticas de diversos grupos ambientalistas. 

Conclusión

La reforma de la Ley de Glaciares debe leerse como una respuesta interna a un escenario internacional en el que minerales, agua y ecosistemas estratégicos adquieren una gravitación creciente dentro de la disputa contemporánea por la hegemonía global. En ese contexto, el proyecto reordena la tutela ambiental en favor de una mayor disponibilidad territorial, hídrica y regulatoria para el avance extractivo. Lo que aquí se modifica no es solo una ley sectorial, sino un modo de procesar, desde el Estado, la presión global sobre bienes estratégicos ubicados en la cordillera andina.

La discusión de fondo remite así al tipo de inserción internacional que la Argentina está dispuesta a aceptar y a las capacidades que busca preservar para decidir sobre su territorio. Defender estándares comunes de protección, sostener la gravitación del conocimiento público y evitar la fragmentación de las decisiones no constituye una posición defensiva frente al desarrollo, sino una condición para que ese desarrollo no quede subordinado a demandas externas ni a la urgencia extractiva. En esa clave, la cuestión glaciar forma parte de una discusión mayor sobre soberanía, proyecto nacional y capacidad de la Argentina para intervenir con criterios propios en un mundo atravesado por nuevas disputas sobre los recursos naturales.

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