Presupuesto con perspectiva de géneros en clave internacional

Introducción 

Las brechas de desigualdad y los niveles altos de violencia  por razones de género persisten en todo el mundo. La crisis sanitaria ocasionada por la expansión del Covid-19 ha puesto en evidencia las consecuencias que tienen sobre la vida común la mercantilización de lo público y el mercado como eje regulador de la vida y de las relaciones humanas. El contexto actual demostró la cadena de inequidades que enfrentan las mujeres a nivel internacional, regional y local[1]. En América Latina y el Caribe, región geográfica donde las problemáticas de género interseccionan con las debilidades económicas estructurales e inestabilidad política propias de países de la periferia y de la semiperiferia, nos encontramos con que, por cada 100 hombres que viven en condiciones de pobreza, hay 132 mujeres en la misma situación. Además, el 53% de lxs trabajadorxs informales son mujeres, a lo que se suma que el 80% de las tareas domésticas no remuneradas y de cuidado siguen recayendo también sobre ellas, incluso en aquellas que ejercen trabajos asalariados, donde persisten brechas salariales del 17%. Entre un 12% y un 66%, dependiendo del país, de las mujeres de región no accede al mercado formal de trabajo por dedicarse plenamente a las tareas de cuidados y al trabajo no remunerado. A esto se le suma que  sólo en 2019 la cifra de feminicidios fue de 3.800[2].

Si bien numerosos Estados han realizado esfuerzos a fin de implementar políticas que permitan mitigar o reducir estas realidades, lo cierto es que pocos han sido los avances realizados en esta materia. A 25 años de la declaración de Beijing queda claro que resulta esencial la elaboración de presupuestos con perspectiva de género que permitan la ejecución de políticas claras que tengan un impacto efectivo sobre la realidad de las mujeres y diversidades en el mundo. Para ello resulta central fortalecer los Estados nacionales y subnacionales con autonomía para el manejo de sus recursos. 

“Gobernanza” global de la problemática de género 

En 1995, en el marco de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer [3] celebrada en la ciudad de Beijing, lxs representantes de 189 gobiernos definieron compromisos a nivel de los Estados nacionales y subnacionales a fin de avanzar en la eliminación de las desigualdades por motivos de género. Como resultado, se adoptó una Declaración y una Plataforma de Acción con los compromisos asumidos por los países allí reunidos.

El documento sostiene: “La Plataforma de Acción es un programa encaminado a crear condiciones necesarias para la potenciación del papel de la mujer en la sociedad. Tiene por objeto acelerar la aplicación de las Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer  y eliminar todos los obstáculos que dificultan la participación activa de la mujer en todas las esferas de la vida pública y privada mediante una participación plena y en pie de igualdad en el proceso de adopción de decisiones en las esferas económica, social, cultural y política. Esto también supone el establecimiento del principio de que mujeres y hombres deben compartir el poder y las responsabilidades en el hogar, en el lugar de trabajo y, a nivel más amplio, en la comunidad nacional e internacional. La igualdad entre mujeres y hombres es una cuestión de derechos humanos y constituye una condición para el logro de la justicia social, además de ser un requisito previo necesario y fundamental para la igualdad, el desarrollo y la paz. Para obtener el desarrollo sostenible basado en el ser humano, es indispensable que haya una relación transformada, basada en la igualdad, entre mujeres y hombres. Se necesita un empeño sostenido y a largo plazo para que mujeres y hombres puedan trabajar de consuno para que ellos mismos, sus hijos y la sociedad estén en condiciones de enfrentar los desafíos del siglo XXI”.[4]

Si bien la primera Conferencia Mundial sobre la Mujer se realizó en 1975, lo cierto es que la Plataforma de Beijing marca un hito al reconocer que los derechos de las mujeres son derechos humanos y al incluir por primera vez -a nivel mundial- los derechos sexuales y reproductivos. A ese nivel de Estados, la plataforma de Beijing permitió realizar una aproximación o al menos visibilizar,  la realidad que viven las mujeres del mundo y definir una hoja de ruta para orientar a los Estados en la toma de decisiones de política pública. Se definieron como ejes de acción: 

• La mujer y el medio ambiente
• La mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones
• La niña
• La mujer y la economía
• La mujer y la pobreza
• La violencia contra la mujer
• Los derechos humanos de la mujer
• Educación y capacitación de la mujer
• Mecanismos institucionales para el adelanto de la mujer
• La mujer y la salud
• La mujer y los medios de difusión
• La mujer y los conflictos armados

Para cada dimensión se identificaron objetivos estratégicos, además de una serie detallada de medidas que los gobiernos deberían llevar a cabo a nivel internacional, regional, nacional y subnacional. Desde 1995 se han celebrado cuatro revisiones para evaluar la aplicación de la plataforma de Beijing. 

Además, en 2015, luego de la Agenda de Milenio [5], la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, la cual contiene recomendaciones de política para que los Estados avancen en el “desarrollo sostenible”. La agenda incluye tópicos como  la eliminación de la pobreza, el cambio climático, la educación, la defensa del medio ambiente y también  la igualdad de la mujer. El objetivo número 5 “igualdad de género” menciona “La igualdad de género no solo es un derecho humano fundamental, sino que es uno de los fundamentos esenciales para construir un mundo pacífico, próspero y sostenible. Se han conseguido algunos avances durante las últimas décadas: más niñas están escolarizadas, y se obliga a menos niñas al matrimonio precoz; hay más mujeres con cargos en parlamentos y en posiciones de liderazgo, y las leyes se están reformando para fomentar la igualdad de género. A pesar de estos logros, todavía existen muchas dificultades: las leyes y las normas sociales discriminatorias continúan siendo generalizadas, las mujeres siguen estando infrarrepresentadas a todos los niveles de liderazgo político, y 1 de cada 5 mujeres y niñas de entre 15 y 49 años afirma haber sufrido violencia sexual o física a manos de una pareja íntima en un período de 12 meses”.[6]

Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos de la comunidad internacional por definir estas agendas, lo cierto es que la realidad de las mujeres poco ha cambiado a nivel global desde 1995. 

25 años después de Beijing: un Estado de situación 

25 años después de la aprobación de la Plataforma de Acción, ningún país ha alcanzado los objetivos establecidos y persisten significativos niveles de desigualdad entre mujeres y hombres y, por supuesto, entre diversidades e identidades no binarias. Desde el acceso al trabajo decente y formal y la eliminación de la brecha salarial por motivos de género; el trabajo de cuidado no remunerado; las múltiples violencias; la mortalidad materna, los derechos de salud sexual, reproductiva y no reproductiva; la participación en el ejercicio del poder; hasta la toma de decisiones; en todos los niveles persisten profundas brechas de desigualdad por razones de género a nivel global, regional y nacional.

Un informe de ONU Mujeres del 2018 muestra que a nivel mundial hay 4,4 millones más de mujeres que viven en la extrema pobreza en comparación con varones; 300.000 mujeres mueren anualmente por causas relacionadas a embarazos; la diferencia salarial por motivos de género permanece en el 23%; una de cada cinco mujeres y niñas ha experimentado violencia física o sexual por parte del varón con el que conviven en los últimos 12 meses y las mujeres continúan dedicando 2,6 veces más de tiempo al trabajo doméstico y de cuidados no remunerado que los varones[7].

La última publicación del Índice Global de la Brecha de Género [8](indicador construido para 153 países que pondera las oportunidades económicas, de salud, de educación y el empoderamiento político de las mujeres) nos muestra que América Latina y el Caribe mantiene una brecha de género de casi 28% . Este indicador, al ser un índice global, no muestra las formas en las que se expresa la desigualdad y violencia por razones de género en cada región geográfica. Lo cierto es que esa expresión se ve profundamente determinada por una geopolítica y geoeconomía particular.  Sin embargo el indicador ofrece un panorama general del estado de situación de todas las mujeres alrededor del mundo. Vemos entonces que las regiones más rezagadas en la igualdad de género son Medio Oriente y el Norte de África, con una brecha que alcanza casi los 40 puntos. Europa Occidental es la región con el ranking más alto en este índice, pero aún mantiene una brecha cercana al 23%. 

Particularmente en nuestra región, Latinoamérica y caribeña  persisten fuertes brechas de desigualdad y niveles de violencia por motivos de géneros, que en el marco de la pandemia y las condiciones de debilidad estructural económica, social y política que afecta a la región se han profundizado: el 53% de lxs trabajadorxs informales de la región son mujeres, el 80% de las tareas domésticas no remuneradas y de cuidado siguen recayendo en las mujeres, incluso en aquellas que también ejercen trabajos asalariados, el 51,8% de las mujeres están ocupadas en sectores precarios desde el punto de vista de salarios, formalización del empleo, seguridad del puesto de trabajo o acceso a protección social;  las trabajadoras formales, ocupadas en un 27,7% en tareas relacionadas al cuidado, perciben un 17% menos de salario que los varones. Por último,   médicas, enfermeras y trabajadoras de la salud en general representan el 72,8% del personal profesional de los servicios de salud. Vemos entonces que en el marco de la crisis sanitaria y económica que afecta a los países de la región, la vida de las mujeres se ve doble o triplemente afectada. En 2019  de acuerdo a datos recolectados por el Sistema de Registro de Feminicidios del Observatorio sobre desigualdad de Género de la CEPAL el número de femicidios alcanzó las 3.800 mujeres. Además durante las cuarentenas, hubo un aumento exponencial de la violencia de género en la región. Por tan solo citar algunos ejemplos, en Nueva León, México, se registró un aumento del 30% de las denuncias por violencia familiar; en Colombia en 16 días, fueron asesinadas 12 mujeres, además de que se registró un aumento del 5% de los casos de violencia intrafamiliar hacia mujeres; en Río de Janeiro, Brasil hubo un aumento del 50% de las denuncias por violencia de género y en Argentina, aumentaron en un 39% las llamadas a la línea 144 por violencia de género en los primeros meses de cuarentena[9]. 

Persistencia de la problemática de géneros y recomendaciones de los tanques globales de pensamiento

Una de las principales causas que, de acuerdo a organismos como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, explica el por qué de la persistencia de estas brechas de desigualdad, es la inexistencia de presupuestos con perspectiva de géneros. A lo que se le suma la carencia de instituciones de gestión de las finanzas y de una política fiscal desestructurada que es incapaz de ejecutar los objetivos y las políticas definidos en Beijing.  Estos organismos han instado a los Estados a  incorporar la presupuestación con perspectiva de género dado que esta herramienta permite traducir los compromisos institucionales o gubernamentales asumidos en las diversas asignaciones monetarias.

Se han formulado diversas definiciones acerca de qué implica un presupuesto público con perspectiva de géneros. La OCDE en 2016 lo definió como la adopción de un enfoque de género dentro de un proceso presupuestario, a través de herramientas especiales e instrumentos analíticos con el objetivo de promover políticas inclusivas en cuestión de géneros. Así, la presupuestación con perspectiva de género puede adoptar diferentes formas [10]. Un enfoque amplio se centra en las políticas de gasto del gobierno, las asignaciones presupuestarias y las políticas fiscales. Un enfoque limitado centra su enfoque a las prácticas de gestión de las finanzas públicas, principalmente relacionadas con las diferentes etapas del presupuesto -preparación, asignación, priorización, ejecución, supervisión y evaluación- que son sensibles al género.  De acuerdo al Public Finance International, la elaboración de presupuestos con perspectiva de género consiste en analizar las políticas fiscales y las decisiones presupuestarias para comprender su impacto, tanto intencional como no intencionado, en la igualdad de género [11]. 

En la misma línea, la Organización de las Naciones Unidas hace hincapié en que los procesos e instituciones con perspectiva de género son cruciales para convertir los compromisos asumidos en el marco de la Agenda 2030 en acciones. “El cumplimiento de los compromisos de igualdad de género recogidos en la Agenda 2030 exige movilizar y asignar suficientes recursos para las políticas y los programas que contribuyen a su consecución. A medida que los países despliegan sus estrategias nacionales de implementación, es fundamental que se prioricen las inversiones en estos y otros ejes estratégicos”.[12]

Si bien los países más desarrollados han hecho un uso eficaz de una amplia gama de políticas fiscales y no fiscales para reducir la desigualdad de género, prácticamente no han avanzado en el desarrollo de instituciones presupuestarias, como se puede apreciar en el siguiente gráfico: 

Pocos países desarrollados y ninguno de los países del Grupo de los 7 [13] han adoptado un marco jurídico para apoyar las prácticas de presupuestación con perspectiva de género. En ausencia de ellos la mayoría de los gobiernos discuten las políticas relacionadas con el género dentro del proceso presupuestario convencional o bien de forma ad hoc. Esto hace que el enfoque de las políticas de género dependa de la la existencia de un fuerte consenso entre lxs ministrxs. Además ninguno de los países del G7 produce una circular presupuestaria que oriente a los ministerios sobre cómo aplicar presupuestos con perspectiva de género. Las directrices para la gestión del presupuesto suelen ser emitidas por organizaciones o grupos consultivos externos. En la misma línea, en los países del G7, los informes sobre la ejecución del presupuesto producidos durante el año fiscal no suelen contener información sobre los gastos o impuestos relacionados con políticas de géneros.  Por último, estos países carecen de auditorías para analizar sus presupuestos. Además existen pocos informes que analicen, después de ejecutado, cuál ha sido el impacto del presupuesto en términos de reducción de las brechas de desigualdad por motivos de género.[14] 

Presupuesto con perspectiva de géneros en Argentina

Frente a lo expuesto anteriormente -y en el marco de una crisis económica y financiera devenida del proceso de ajuste y financiarización llevado a cabo por el gobierno neoliberal de Cambiemos, y profundizada por la crisis sanitaria, económica, comercial y social producto de la pandemia por coronavirus- el Estado Nacional argentino ha tomado la decisión política de estructurar un presupuesto con perspectiva de género para la implementación de medidas que permitan modificar la realidad de las mujeres y disidencias de Argentina, por lo que podemos hablar de una excepcionalidad a  nivel regional  y global. 

Las demandas de los movimientos de mujeres y diversidades por cerrar las históricas brechas de género y terminar con la violencia patriarcal en la sociedad fueron tomando cada vez más fuerza, organización y contundencia en la Argentina a partir de los años 2014 y 2015. Como consecuencia de esto, en 2017 se crea el Instituto Nacional de Mujeres y en 2019, con la asunción de un nuevo gobierno, se amplía el enfoque y se jerarquiza la problemática, y el organismo es reemplazado por el nuevo Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad.

De esta forma, los organismos gubernamentales descentralizados -y desperdigados por todo el país- que se dedicaban a atender las problemáticas de géneros se alinean en una estrategia nacional transversalizada. Dicha estrategia de transversalización incluyó la creación de una Dirección Nacional de Economía y Género bajo la órbita del Ministerio de Economía, abocada a la tarea de visibilizar y problematizar las desigualdades estructurales de las mujeres en el mercado laboral y aportar una perspectiva de géneros en la presupuestación de las diferentes políticas públicas.  

A su vez, recientemente se lanzó el Programa Interministerial de Presupuesto con Perspectiva de Género. Este se propone adoptar perspectiva de género la hora de diseñar, ejecutar y evaluar las políticas públicas, a través de una metodología de identificación y etiquetación de partidas presupuestarias nacionales. Este rediseño del presupuesto público permitirá diferenciar el impacto de los recursos en hombres, mujeres y personas LGBTQ+.

En esta tarea, se identificaron para el Presupuesto 2021 -aún pendiente de aprobación legislativa en el Congreso Nacional- 1,3 billones de pesos para un total de 55 políticas públicas distribuidas en 14 ministerios y 22 organismos que apuntan a mejorar las condiciones de desigualdad estructural en el seno de la sociedad. En términos de peso relativo, las partidas con perspectiva de géneros representarán en 2021 el 15,2% del Presupuesto total y el 3,4% del PBI argentino. Más allá de las modificaciones que pueda sufrir la ley de Presupuesto en las cámaras legislativas, o la eficacia que efectivamente tengan estas políticas en achicar la brecha, es un avance muy importante contar con una metodología a nivel nacional que permita evaluar el potencial impacto que puede tener la política pública en el desarrollo de la vida de las mujeres y la comunidad LGBTQ+, tal y como se recomienda desde los organismos internacionales, y que pocos países poseen. 

Es interesante señalar, por ejemplo, que la primera partida en importancia etiquetada dentro de “Igualdad de Géneros” del nuevo presupuesto es la correspondiente a los gastos por la moratoria previsional, que está dirigida en un 74% a mujeres. Esta información pone de manifiesto dos conclusiones de manera contundente: que la exclusión del mercado de trabajo formal y el no reconocimiento del trabajo doméstico y de cuidado perjudican a mujeres trabajadoras que no pueden acceder a la seguridad social -en América Latina y el Caribe el 82,2% de las mujeres no cotiza en un sistema de pensiones  y que, por otra parte, las políticas de moratoria e inclusión jubilatoria podrían ser una buena herramienta para reducir la desigualdad. 

El ANSES, ente nacional descentralizado a cargo de las políticas de seguridad social, no beneficia únicamente a las mujeres con la moratoria. La Asignación Universal por Hijo (AUH) y por Embarazo (AUE) y las Pensiones no contributivas a madres de más de siete hijos son políticas de ingresos, que implican grandes partidas presupuestarias, focalizadas en los sectores más vulnerables, y que tienen, no casualmente, como beneficiarix final a una mujer. La interseccionalidad de dimensiones que oprimen a las mujeres en situación de pobreza de un país de la periferia del capitalismo globalizado, se puede observar con claridad cuando se analiza en profundidad el presupuesto con perspectiva de géneros. 

La feminización de la pobreza y el rol fundamental que ocupa la mujer en la comunidad como jefa de un hogar vulnerable, siendo madre y sustento económico, es tan evidente como injusto. En el año 2019 lxs titulares de la AUH menores de 40 años fueron un 97,4% mujeres. Y el porcentaje crece aún más si nos focalizamos en lxs titulares más jóvenes (de 15 a 19 años): las madres adolescentes son el 99,7% del total.[15]

Conclusión 

Formular, diseñar y evaluar un presupuesto nacional con perspectiva de géneros no es, de ninguna manera, un hecho anecdótico ni una formalidad. Es priorizar la problemática de géneros dentro de la agenda política, significa un empoderamiento de la mujer en la esfera pública y es, sobre todo, una herramienta de suma utilidad en la toma de decisiones.

Es indispensable comprender la estructura social de nuestro pueblo, sus debilidades y fortalezas, para tomar las decisiones correctas. Salir de la crisis y dejar atrás la pandemia es una tarea urgente pero difícil, y no puede hacerse sin perspectiva de géneros. La recomposición del tejido social y la reactivación económica en la Argentina son dos condiciones necesarias para retomar una senda de crecimiento y estabilidad. Ambas condiciones son protagonizadas por mujeres, disidencias, madres y trabajadoras. 

A nivel de los Estados resulta central profundizar las disposiciones definidas en el marco de los organismos multilaterales a fin de establecer ejes y lineamientos que permitan efectivizar, en la realidad concreta, lo que se acuerda entre lxs representantes de los países. La cooperación internacional con las voces de todos los pueblos del mundo presentes resulta central en este aspecto. 

Referencias

[1] https://revistas.unc.edu.ar/index.php/astrolabio/article/view/29284

[2] https://revistas.unc.edu.ar/index.php/astrolabio/article/view/29284

[3] Conferencia Mundial sobre la Mujer es una reunión de alto nivel de los representantes oficiales de todos los Estados del mundo, realizada en el ámbito del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), cuyo propósito es garantizar el adelanto de la mujer en pos de la reivindicación de sus derechos legítimos.​ Es una actividad desarrollada por la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer (CSW).

[4] https://www.unwomen.org/-/media/headquarters/attachments/sections/csw/pfa_e_final_web.pdf?la=es&vs=800

[5] https://www.undp.org/content/undp/es/home/sdgoverview/mdg_goals.html

[6] https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2018/06/la-agenda-de-desarrollo-sostenible-necesita-un-impulso-urgente-para-alcanzar-sus-objetivos/

[7] https://www.unwomen.org/-/media/headquarters/attachments/sections/library/publications/2018/sdg-report-gender-equality-in-the-2030-agenda-for-sustainable-development-2018-es.pdf?la=en&vs=834

[8] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GGGR_2020.pdf

[9] https://revistas.unc.edu.ar/index.php/astrolabio/article/view/29284

[10] https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2017/05/12/pp041917gender-budgeting-in-g7-countries

[11] https://www.publicfinanceinternational.org/publicfinanceinternational-org/

[12] https://www.unwomen.org/-/media/headquarters/attachments/sections/library/publications/2018/sdg-report-gender-equality-in-the-2030-agenda-for-sustainable-development-2018-es.pdf?la=en&vs=834

[13] Se denomina al grupo compuesto por las principales potencias centrales: Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido.

[14] https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2017/05/12/pp041917gender-budgeting-in-g7-countries

[15] Datos Abiertos ANSES.