Autores: Salvador Scarpino y Nicolás Durán
El vínculo entre la Organización de Estados del Atlántico Norte (OTAN) y la Federación de Rusia ha alcanzado grados de tensión sin precedentes en los últimos días. Para entender lo que sucede, debemos contextualizar esta relación en un escenario geopolítico en transición, integrado por potencias grandes y medias, que buscan garantizar sus intereses nacionales en lo que denominan “zonas de influencia”, dentro de un nuevo orden mundial con eje en las regiones Eurasiáticas y el Asia-Pacífico. El ataque ruso a Ucrania deja entrever la necesidad de revisar la arquitectura de seguridad europea diseñada en los ‘90, tras el colapso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Ese momento de debilidad ruso fue aprovechado por Estados Unidos (EE.UU) y sus aliados para consolidar su hegemonía político-militar en dicho continente. Las sistemáticas violaciones a la promesa hecha por James Baker – Secretario de Estado de EE.UU – en 1990 a Gorbachov – último presidente de la URSS – de que la OTAN no se ampliaría hacia el Este y el constante despliegue de tropas y armamento en los nuevos miembros, configuraron en una amenaza trascendental para Rusia. A lo largo de la historia de las Relaciones Internacionales, ninguna potencia ha tolerado actores hostiles cerca de sus fronteras. De todas formas, la retórica belicista reciente entre los rusos y la OTAN no siempre fue constante. Ante esta situación, cabe preguntarse ¿cuáles fueron los motivos que crearon las condiciones para llegar a estos grados de tensión? ¿Cuál fue el punto de inflexión entre Occidente y Rusia? ¿Qué escenario podemos avizorar en los próximos años?
Rusia – OTAN: La fase inicial
Con el fin de la Guerra Fría y el colapso de la Unión Soviética, Estados Unidos y sus aliados establecieron un orden europeo basado en el papel dominante de este último y la posición central de la OTAN como instrumento de regulación político-militar1. En diferentes ocasiones, en particular durante la presidencia de Yeltsin y los primeros años de Putin, Rusia estuvo interesada en formar parte de la arquitectura de seguridad europea. De esta manera, fue creado el North Atlantic Cooperation Council (NACC) como un foro de diálogo entre los integrantes de la OTAN y del entonces ya disuelto Pacto de Varsovia2. El NAAC fue reemplazado en 1997 por el Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), el cual funciona como nexo relaciones desarrolladas por la OTAN y los países asociados bajo el programa Partnership for Peace (PfP)3. Ese mismo año, se sentaron las bases de consulta y trabajo conjunto entre la organización atlántica y Moscú a través de la firma de la “NATO-Russia Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security”, que posteriormente, en 2002, se convirtió en el Consejo OTAN-Rusia (NATO-Russia Council – NRC)4.
En la misma línea, entrada la década del 2000, Rusia otorgó facilidades a la misión de la OTAN en Afganistán (Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad – International Security Assistance Force – ISAF, por sus siglas en inglés), tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. Permitió la utilización de bases aéreas en países de Asia Central (histórica zona de influencia rusa) a la fuerza estadounidense, y en octubre de 2001, anunció el cierre de bases militares en Cuba y Vietnam5. Sin embargo, la “política de puertas abiertas” de Bruselas desde 1995, sus permanentes ampliaciones hacia el Este6 y el desencadenamiento de las “Revoluciones de Colores”7 en ex repúblicas soviéticas, contribuyeron a un discurso más confrontativo por parte de Rusia. En la siguiente imagen puede observarse la expansión de la OTAN a través de los años.
El punto de inflexión y la línea roja ucraniana
A partir de la declaración de la OTAN, emitida en la Cumbre de Bucarest (2008), mediante la cual se inició el “Plan de Acción para la Membresía” (MAP, por sus siglas en inglés) para Georgia y Ucrania – dos ex repúblicas soviéticas que comparten fronteras terrestres con Rusia – las tensiones comenzaron a incrementarse. Ese mismo año, en agosto, el gobierno georgiano de Mijail Saakashvili9 intentó recuperar por la fuerza el control sobre dos regiones autoproclamadas independientes desde los ‘90 (Abjasia y Osetia del Sur). Este ataque desencadenó la acción militar rusa, que poseía desplegadas tropas de paz en el terreno. Las operaciones militares de Moscú comenzaron el 7 de agosto y finalizaron 5 días después. A fines de agosto, reconoció la independencia de Abjasia y Osetia del Sur. Luego del conflicto, se sucedió un período de estancamiento político en las negociaciones respecto a ambas regiones, que continúa hasta la actualidad. Fue un claro mensaje hacia Occidente y uno más de los denominados “conflictos congelados” (“Frozen Conflicts”, en inglés). De hecho, la acción militar rusa ha servido de veto para evitar el ingreso de Georgia a la OTAN, de la misma manera que Ucrania, dado que según el Tratado del Atlántico Norte (1949), los nuevos miembros deben “contribuir a la seguridad atlántica” y tener control efectivo sobre su territorio10. Ucrania y Georgia no cumplen esos requisitos.
Posteriormente, entre finales de 2013 y comienzos de 2014, tuvo lugar la “revolución de color” conocida como “Euromaidán”, en Ucrania, dirigida contra el gobierno de Víktor Yanukóvich (de tendencia prorrusa), luego de anunciar en noviembre de 2013 la postergación del Acuerdo de Asociación para unirse a la Unión Europea. Esta acción desató una serie de manifestaciones que contaron incluso con el respaldo del senador estadounidense por el Partido Republicano, John McCain11. Yanukovich fue destituido por el Parlamento, lo cual fue considerado por Moscú como un golpe de Estado con injerencia Occidental. A su vez, se sucedieron protestas en reacción al “Euromaidán”, principalmente en las regiones de Lugansk y Donetsk (ambas conforman el área conocida como “Donbass”, habitadas en su mayoría por población lingüísticamente rusa12), las cuales desencadenaron el conflicto armado en el Este de Ucrania a partir de abril de 2014. En las elecciones convocadas posteriormente – mayo de 2014 – fue electo Petro Poroshenko (de tendencia pro occidental). La respuesta rusa fue la anexión – según Ucrania – o recuperación – según Rusia – de la península de Crimea (compuesta mayoritariamente por población de etnia rusa)13.
Desde entonces, las relaciones entre Kiev y la OTAN se han intensificado. Más aún, luego de la retirada estadounidense de Afganistán en 2021, Ucrania se transformó en un actor clave dentro de la estrategia geopolítica de Washington para contener a Rusia. Desde la publicación de la “National Security Strategy” en marzo de 2021, la Casa Blanca ha manifestado un intento de repliegue con sus principales aliados (Europa Occidental y AUKUS)15 para contener “la influencia global de Rusia y su rol disruptivo”16. Estados Unidos ha colaborado con la modernización del ejército ucraniano (por ejemplo mediante la venta de armamento y enviando asesores militares a Ucrania)17. También fue incorporada tecnología de punta provista por Turquía mediante la venta de drones de ataque de probada letalidad durante el conflicto libio, en Siria, y en la reciente conflagración entre Armenia y Azerbaiyán por el Nagorno Karabaj18.
Sin embargo, la amenaza real para Rusia reside en el despliegue de sistemas de misiles de la OTAN en territorio ucraniano, los cuales permitirían tener a solo minutos de vuelo la capital rusa de las armas nucleares. Esta amenaza representa la “línea roja” que Moscú no está dispuesto a permitir que la OTAN sobrepase, de otro modo se podría desencadenar, en palabras del viceministro de Relaciones Exteriores Ruso, Serguei Ryabkov, una crisis similar a la de Cuba de 196219.
La propuesta de desescalada rusa
En enero, Moscú propuso a su contraparte estadounidense un borrador de proyecto20 para disminuir las tensiones militares en Ucrania y las amenazas estratégicas entre ambas partes. Demandaba principalmente garantías de seguridad que sean plasmadas en un documento escrito que comprometa a Washington y los Estados Miembro de la OTAN a cumplir con las obligaciones asumidas. La preferencia por la formalidad de un Tratado o Acuerdo no verbal se debe a la desconfianza mutua.
Los principales puntos presentados por Rusia fueron los siguientes:
- El compromiso de la OTAN de no expandirse más al este y en ex repúblicas soviéticas, desestimando la inclusión de Ucrania y Georgia.
- Ninguna de las partes podrá instalar armas estratégicas ofensivas en puntos que puedan representar una amenaza para la contraparte.
- Ninguna de las partes podrá desplegar armamento nuclear fuera de su territorio nacional. El que ya estuviese desplegado deberá retirarse.
- La abstención de ambas partes de realizar ejercicios militares en las fronteras o en proximidad a su contraparte.
- La abstención en discursos públicos y documentos oficiales de denominar a la contraparte como “enemigo”, limitando la construcción subjetiva de enemistad entre las partes.
De hecho, el gobierno ruso advirtió que de no respetarse el pedido de seguridad interpuesto habría una respuesta técnico-militar de su parte, lo cual agravaría la situación de seguridad en Europa. Se produjeron varias rondas de negociaciones21 durante enero entre ambas partes para discutir las demandas propuestas. Tras los encuentros celebrados el 26 de enero, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Anthony Blinken, dio una conferencia de prensa22 en la que afirmó que se entregó una respuesta formal por escrito a las solicitudes rusas de garantías de seguridad, en la cual el principal punto de las peticiones, es decir, la no expansión de la OTAN al este, fue rechazado.
Mientras tanto, diversos actores intentaron desescalar el conflicto, desde Francia y Alemania, hasta Rusia y la propia Ucrania. Dichos Estados conforman desde junio de 2014 el “Cuarteto de Normandía”, mecanismo creado para estabilizar la situación en la región del Donbass. A través de dicho formato se logró la firma del “Protocolo de Minsk”, el 5 de septiembre de 2014, entre la Federación de Rusia, Ucrania y las autoproclamadas Repúblicas Populares de Lugansk y Donetsk. El alto al fuego pactado no logró concretarse y en febrero de 2015 se firmó el “Acuerdo de Minsk II”, con la supervisión de la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE), sin embargo, ambos bandos acusan a la contraparte de violarlo sistemáticamente.
Por otro lado, en las últimas semanas no hubo consenso al interior de la OTAN respecto a qué medidas tomar frente a Moscú. Tal fue el caso alemán, quien en un principio se negó a sumarse al abastecimiento armamentístico llevado adelante por sus socios atlánticos al gobierno de Kiev23. Incluso bloqueó la transferencia de artillería de tecnología alemana que estaba a punto de ser enviada por Estonia a Ucrania24. A su vez, a fines de enero, las declaraciones del jefe de la Armada alemana – Kay-Achim Schönbach – obligaron a presentar su renuncia al cargo. Scönbach sostuvo que “Putin merecía respeto” y que era un “sinsentido pensar en una invasión rusa a Ucrania”25: Por su parte, en el aspecto económico, el inicio de hostilidades ocurre en un contexto en donde el gasoducto ruso-alemán “Nord Stream 2” estaba a punto de comenzar a funcionar. Su construcción comenzó en 2018, costó alrededor de 10.000 millones de euros y poseía capacidad para transportar aproximadamente 55.000 millones de metros cúbicos de gas anuales, directamente desde territorio ruso al alemán, atravesando el Báltico26. Berlín trató de separarlo del conflicto. Durante semanas sostuvo que se trataba de una iniciativa privada a la cual no corresponde aplicarle sanciones27. Desde el inicio de su construcción, Washington criticó el gasoducto, dado que incrementaría la influencia geopolítica de Moscú en Europa. Sin embargo, luego del ataque ruso a Ucrania, la postura alemana se alineó con la de sus socios noratlánticos y Olaf Scholz anuló su puesta en funcionamiento.
En el mismo sentido, días antes del ataque, el propio presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky, llamó a sus pares estadounidenses a no sembrar el pánico sobre una inminente invasión rusa cuando no había indicios de tal evento28. Resaltó como “extremadamente cauta” la decisión de retirar a familiares del personal diplomático estadounidense de Kiev29. Cabe destacar que fueron los países del AUKUS (Australia, EE.UU y Reino Unido) y Canadá quienes coordinadamente retiraron a familiares de su respectivo personal diplomático en Ucrania. El gobierno australiano incluso instó a sus ciudadanos a no viajar a dicho país30. La Unión Europea no se sumó a estas acciones. Claramente, existían diferentes formas de aproximarse a Rusia en el seno de la OTAN, con un eje angloamericano – al cual podemos sumar un país que no es miembro de la organización, como Australia – más tendiente a posturas agresivas. Dichas divergencias desaparecieron luego del ataque ruso.
Reflexiones finales
El orden liberal occidental que comenzó a tomar forma luego de la II Guerra Mundial y que se consolidó con la desintegración de la URSS, está en crisis. La reconfiguración de poder mundial a la que asistimos lleva a que potencias cómo China y Rusia reclamen cambios que reflejen sus intereses y valores. Precisamente, China, India y Emiratos Árabes Unidos se abstuvieron de condenar a Rusia en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU).
Dentro de este contexto, es imprescindible apegarse al derecho internacional y mantener coherencia en materia de política exterior. Al respecto, la República Argentina condenó la violación al principio de integridad territorial ucraniana, de la misma manera que lo hizo en 2014 ante el CSNU como Miembro No Permanete, en el marco de la “Crisis de Crimea”. Cabe destacar también el doble estándar ejecutado en aquella ocasión por potencias como Gran Bretaña y EE.UU, quienes invocaron el respeto a la soberanía e integridad territorial ucraniana pero no hicieron lo mismo respecto a la Causa Malvinas. La doble vara moral ejecutado por grandes potencias en favor de sus intereses y el anacronismo del CSNU son los grandes obstáculos que dificultan la paz y seguridad global actual.
De esta manera, es menester preguntarnos desde América Latina ¿cuáles serán las consecuencias para nuestra región en general y para nuestro país en particular de un escenario de crecientes tensiones geopolíticas?¿Cuál es el margen de maniobra para la ejecución de una política exterior soberana y autónoma por parte de Argentina, América Latina y el Caribe?
Los acontecimientos deben ser disparadores de estos y más interrogantes que motiven la interpretación del mundo en el que se desarrollará la política exterior argentina en los próximos años. Es necesario concebir la realidad desde una visión soberana, actuar pragmáticamente en un complejo escenario donde las tensiones geopolíticas aumentan de forma constante, sin cometer el error de incurrir en alineamientos automáticos e ideologizados.
[1] Trenin, D. (20.01.2022). “What a Week of Talks Between Russia and the West Revealed”. Carnegie Moscow Center. Recuperado de: https://carnegiemoscow.org/commentary/86222
[2] Luego de la finalización de la Segunda Guerra Mundial y en el marco del comienzo de la Guerra Fría, las potencias occidentales forman la Organización del Tratado del Atlántico Norte en 1949 para contener la creciente influencia soviética en Europa. Años después, en 1955, los países integrantes del Bloque del Este y bajo el liderazgo de la URSS, crean el Pacto de Varsovia. De esta manera quedan delineados los dos bloques que van a enfrentarse durante casi toda la segunda mitad del siglo XX: el bloque occidental-capitalista (liderado por Estados Unidos) y el bloque oriental-comunista (liderado por la URSS).
[3] Euro-Atlantic Partnership Council. (19.03.2020). Recuperado de: nato.int/cps/en/natohq/topics_49276.htm
[4] “NATO-Russia Council”. (2022). Recuperado de: https://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50091.htm#:~:text=The%20NATO%2DRussia%20Council%20(NRC,security%20issues%20of%20common%20interest.
[5] Smith, J. (2008). “The NATO-Russia Relationship”. Center for Strategic International Studies (CSIS)”. (p.6). Recuperado de: ifri.org/sites/default/files/atoms/files/Smith_NATORussia_Web.pdf
[6] En 1999 se sumaron Polonia, Hungría y República Checa a la OTAN. En 2004, Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. En 2009, Albania y Croacia. En 2017 Montenegro y en 2020 Macedonia del Norte.
[7] Término utilizado para definir los disturbios sociales que propiciaron cambios de régimen en ex repúblicas soviéticas, como por ejemplo, la “Revolución de las Rosas” en Georgia (2003), la “Revolución Naranja” en Ucrania (2004), la “Revolución de los Tulipanes” en Kirguistán en 2005, entre otras. En muchos casos, las mismas fueron promovidas por Occidente a través de diversas ONGs. Incluso en el “Euromaidán” ucraniano (2014), por ejemplo, destacó la presencia del senador estadounidense y ex candidato a presidente republicano, John McCain.
[8] Imagen recuperada de: es.wikipedia.org/wiki/Ampliación_de_la_OTAN
[9] Llegó al gobierno tras la “Revolución de las Rosas” en 2003 y ejecutó una política exterior pro occidental, con intenciones de unirse a la Unión Europea y a la OTAN.
[10] Chadwick, L. (23.02.2022). “¿Cuál es el proceso de adhesión a la OTAN y cuán cerca está Ucrania de convertirse en miembro?”. Euro News. Recuperado de: https://es.euronews.com/my-europe/2022/02/23/cual-es-el-proceso-de-adhesion-a-la-otan-y-cuan-cerca-esta-ucrania-de-convertirse-en-miemb
[11] Saborido, J. (Febrero 2022). “El camino que llevó a la guerra”. Le Monde Diplomatique. Recuperado de: https://www.eldiplo.org/272-argentina-frente-al-cambio-climatico/el-camino-que-llevo-a-la-guerra/
[12] Matos Franco, R. “La lógica del Donbass y el inicio de la guerra en 2014”. (29.01.2022). Recuperado de: youtube.com/watch?v=7z7IsDmI_GA
[13] La República Argentina se abstuvo de condenar el referéndum de los crimeos, como Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2014. En ese entonces, el Canciller, Héctor Timerman, criticó el doble estándar moral utilizado por potencias occidentales que reconocieron como válido el referéndum celebrado por los habitantes de Malvinas en 2013, pero tildaron de ilegítimo el llevado a cabo por Crimea al año siguiente.
[14] Imagen recuperada de: elnacional.com/opinion/notas-para-entender-el-conflicto-rusia-ucrania/
[15] “La cuestión marítima en la geopolítica global”. (03.11.2022). OCIPEx. Recuperado de: https://ocipex.com/articulos/la-cuestion-maritima-en-la-geopolitica-global
[16] “Interim National Security Strategic Guidance”. (Marzo 2021). The White House. (p.8). Recuperado de: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf
[17] Shivaram, D. (22.01.2022). “90 Tons of U.S Military aid arrives in Ukraine as border tensions with Russia rise”. NPR. Recuperado de: https://www.npr.org/2022/01/22/1075064514/ukraine-lethal-aid-us-russia
[18] Farooq, U. (28.02.2022). “Why is Turkey trying to mediate the Ukraine-Russia crisis?”. Al Jazeera. Recuperado de: aljazeera.com/news/2022/1/28/turkey-hopes-to-diffuse-tensions-as-russian-ukraine-crisis-rages
[19] “El vicecanciller ruso no descarta que se repita la crisis de los misiles” (31/01/2022) Sputnik News. Recuperado de: https://mundo.sputniknews.com/20211209/el-vicecanciller-ruso-no-descarta-que-se-repita-la-crisis-de-los-misiles-1119147933.html
[20] “Russia’s Proposal on security aim to create a new system of agreements”. (19.01.2022). Agencia TASS. Recuperado de: https://tass.com/politics/1390607
[21] “NATO Allies close ranks for Russia talks”. (12.01.2022). France 24. Recuperado de: france24.com/en/live-news/20220112-nato-allies-close-ranks-for-russia-talks
[22] Declaración a la prensa del Secretario de Estado Anthony Blinken recuperado (31/01/2022) Recuperado de: https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability-13/
[23] “Why Germany refuses weapons deliveries to Ukraine” Deutsche Welle. (31/01/2022). Recuperado de: https://www.dw.com/en/why-germany-refuses-weapons-deliveries-to-ukraine/a-60483231
[24] Ciesnyk, S. “Germany Blocks NATO Ally From Transferring Weapons to Ukraine”. (25.01.2022). The Wall Street Journal. Recuperado de: https://www.wsj.com/articles/germany-blocks-nato-ally-from-transferring-weapons-to-ukraine-11642790772
[25] “Renuncia el Jefe de la Marina alemana tras polémicas declaraciones sobre Crimea”. (22.01.2022. DW. Recuperado de: dw.com/es/renuncia-el-jefe-de-la-marina-alemana-tras-polémicas-declaraciones-sobre-crimea/a-60526900
[26] Sánchez, R. (28.02.2022). “Las consecuencias de la paralización del gasoducto Nord Stream 2”. ABC Internacional. Recuperado de: https://www.abc.es/internacional/abci-consecuencias-paralizacion-gasoducto-nord-stream-2-202202270150_noticia.html
[27] “Nord Stream 2: Russia-Germany gas pipeline becomes a geopolitical lever.” (30.01.2022). France 24. Recuperado de: france24.com/en/europe/20220130-nord-stream-2-russia-germany-gas-pipeline-becomes-a-geopolitical-lever
[28] “Ukraine’s president criticizes West’s handling of Russia crisis” . The Washington Post (31/01/2022) recuperado de: https://www.washingtonpost.com/world/2022/01/28/ukraine-russia-us-nato-putin-macron/
[29] Benner, K. “U.S Order Family Members of Embassy Staff to Leave Ukraine”. (23.01.2022). The New York Times. Recuperado de: https://www.nytimes.com/2022/01/23/us/politics/ukraine-us-embassy-russia.html
[30] Westfall, S. “These Countries are Withdrawing Embassy Staffers from Ukraine amid Growing Fears of an Invasion by Russia”. (25.01.2022). The Washington Post. Recuperado de: https://www.washingtonpost.com/world/2022/01/25/ukraine-embassy-evacuations/
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