“Políticas de Hábitat y Vivienda: una necesidad estratégica”.

Autor: GT Desarrollo Económico Justo y Sostenible

Introducción

Desde el Observatorio de Coyuntura Internacional y Política Exterior (OCIPEx) nos adentramos a brindar un breve análisis sobre la política habitacional con el objeto de fortalecer las estrategias destinadas al hábitat y la vivienda, para el desarrollo de una nación que persiga la integración y la cobertura de derechos.

El análisis comprende por un lado, el período 2003-2015, con los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, y por otra parte, la política neoliberal de la gestión de Mauricio Macri (2015-2019) como puntos contrapuestos. Se busca aportar al debate desde una perspectiva holística e integradora en clave de abrir espacios para la innovación de políticas públicas que abarquen la problemática habitacional desde todas sus dimensiones

En este camino, a priori consideraremos algunas variables que nos permitan realizar un análisis cuantitativo sobre la vivienda en nuestro país y cualitativo sobre la problemática habitacional : el acceso al suelo – acceso a los servicios de infraestructura – equipamiento comunitario – mercado de alquileres y créditos hipotecarios – segregación urbana – déficit habitacional – vivienda social – hábitat digno. Estas variables, nos permiten adoptar un enfoque que supera la tradicional dicotomía entre vivienda y hábitat, y a su vez, retoma una concepción del hábitat como derecho social.

Pero ¿de qué hablamos cuando mencionamos el “hábitat”? Una concepción generalizada nos remite a la idea del hábitat como concepto que hace alusión a un espacio territorial, multidimensional y conflictivo en el cual las personas desarrollamos nuestra cotidianidad social configurando el espacio socio-comunitario. Este espacio, en su formación, está condicionado no sólo por el acceso a una vivienda digna, sino también por el derecho a la tierra, la infraestructura indispensable, los equipamientos comunitarios que requiere un barrio (recreación, salud, educación, transporte) y un medio ambiente favorable. Además de considerar la cercanía con las Instituciones gubernamentales, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), comercios, accesibilidad a los medios de transporte y seguridad¹.

Desde distintos ámbitos (académicos, estatales, investigación, sindicatos), se logró instalar en el último tiempo un debate que apunta a señalar que antes que impulsar políticas de vivienda, se deben generar políticas de hábitat y desarrollo urbano². Es necesario que todas las variables mencionadas sean consideradas en un marco de respeto con el medio ambiente sin comprometer a las generaciones futuras y la diversidad cultural-simbólica de cada comunidad. Desarrollar una política habitacional inclusiva, federal, eficaz y eficiente, que propicie y fortalezca la identificación, apropiación y cuidado por parte de los/as destinatarios/as. De lo anterior se deduce que no puede primar la construcción de viviendas aisladas o barrios sin equipamiento ni acceso e integración a la trama urbana.

El retorno de la política habitacional a la agenda pública, 2003-2015

La etapa de recuperación e inclusión iniciada en 2003 tras la profunda crisis del modelo neoliberal volvió a instalar la concepción del hábitat y vivienda como derecho social, impulsando una nueva relación Estado-Sociedad. En este período, se persiguen dos objetivos fuertemente dependientes entre sí: fortalecer el proceso de reactivación económica y reducir el déficit habitacional, incorporando en la actividad política aquellos sectores relegados y que más sufrieron las políticas neoliberales de los años 90, invocando la participación de organizaciones sociales de desocupados que se convertirán en cooperativas de trabajo. Así, las cámaras empresariales de la construcción, el gremio de trabajadores de la construcción (UOCRA) y las organizaciones sociales fueron los principales actores de esta política. Entre los programas impulsados por Néstor Kirchner, resalta la creación del Programa Federal de Emergencia Habitacional (luego Programa Federal de Integración Comunitaria³) y el Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat de Pueblos Originarios y Rurales⁴, destinados a la construcción de viviendas por cooperativas (exclusivamente en el caso del primer programa)⁵ en todo el territorio Nacional, ambos dirigidos a sectores de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Estos Programas estaban encuadrados dentro del Plan Federal de Viviendas (2004)⁶.

En esta línea, se creó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios para centralizar la planificación, ejecución y control de toda la obra pública, colocando nuevamente al Estado como planificador, gestor y garante de políticas inclusivas tendientes a elevar los estándares de vida y materializar derechos. Según datos oficiales de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV), hasta el 31 de julio de 2014, la cifra de soluciones habitacionales (terminadas, en ejecución y a iniciar mediante los diferentes programas y subprogramas) alcanzaba 1.186.255. Esta cantidad de soluciones benefició de manera directa a algo más de 5.338.000 de destinatarios.

La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación, implementa la Política Federal de Vivienda (PFV) que aglutinó los siguientes programas: Caritas – Promhib – Prosofa – Propasa – Techo Digno – Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios – Integración Sociocomunitaria – Vivienda y Mejoramiento del Hábitat de Pueblos Originarios y Rurales – Promeba – Mejor Vivir. De esta forma, la política habitacional volvió al modelo de subsidiar la producción masiva de viviendas sociales, con la perspectiva de hábitat para los sectores de menores ingresos y apalancó la reactivación económica junto con la generación de empleos, como había ocurrido durante los gobiernos de Perón (1946-1952;1952-1955). Fue en ese período que se impulsó el acceso a la vivienda como derecho incorporado a la Constitución Nacional en 1949⁸ junto a los derechos sociales y laborales legitimando de está manera la intervención del Estado en la problemática habitacional.

Esta decisión política tiene su génesis en el discurso de asunción del Presidente Néstor Kirchner pronunciado en 2003: “Es el Estado el que debe actuar como el gran reparador de las desigualdades sociales en un trabajo permanente de inclusión y creando oportunidades a partir de la posibilidad de acceso a la educación, la salud y la vivienda, promoviendo el progreso social basado en el esfuerzo y el trabajo de cada uno”⁹.

A su vez, en este período se dio continuidad a los programas financiados por los organismos internacionales de crédito de la década anterior, pero estimulando su participación en el financiamiento hacia sectores con capacidad de ahorro a través de créditos hipotecarios. Es así como, en 2012 se lanzó el PROCREAR¹⁰, el cual para 2014 mostraba 76.050 obras en ejecución y 45.989 unidades concluidas.

En este ciclo hallamos un Estado activo en intervención con respecto a la regulación del precio de la tierra/vivienda y de las condiciones de vida urbana en términos de infraestructura, conectividad y equipamiento comunitario. Se destaca la calificación de la ONU sobre los resultados obtenidos en 2010: “Argentina, Colombia y la República Dominicana fueron los países latinoamericanos que lograron más avances al reducir en un tercio la proporción de habitantes en las villas miseria en la última década” (Estado de las Ciudades del Mundo 2010-2011, ONU-Hábitat)¹¹.

2015-2019 – Retorno del Neoliberalismo y sus consecuencias en la política habitacional.

El gobierno neoliberal de la alianza Cambiemos dio un giro radical en la política habitacional del anterior gobierno. Se inició un proceso de apertura de la economía, reducción de retenciones desprotegiendo a la industria nacional, eliminación de subsidios a los servicios públicos, trasladando la inversión del Estado hacia el circuito financiero. Se produjo una pauperización de los salarios reales y se llevaron al nivel más bajo de la región medido en dólares¹². Incluso se retoman iniciativas lanzadas en los años 90 que fueron posibles por el alineamiento del bloque de poder político con el capital financiero internacional, y el consecuente relegamiento de los grupos económicos locales.

Esta impronta macroeconómica del país tuvo su correlato e impacto en la política habitacional de la gestión, que se refleja principalmente en el cambio del enfoque desde el cual se intervendrá en la política habitacional del país, pasando de estar dentro del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios (disuelto), a formar parte de dos Secretarías dentro del Ministerio del Interior (Secretaría de Vivienda y Secretaría de Infraestructura Urbana).

Se generaron nuevas condiciones políticas para la asociación pública-privada, la apertura de mayor participación de organismos financieros internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la reforma al programa dirigido a la clase media (PROCREAR). Se produce una ampliación de la participación del capital financiero e inmobiliario en la problemática habitacional, que no es compatible con una comprensión situada de las dificultades estructurales de nuestro país y las estrategías necesarias para resolverlas o abordarlas. Siguiendo esta línea de extranjerización de la intervención y achicamiento del Estado, se abandonó el alto grado de subsidio que tenía la producción de la vivienda social en la etapa anterior para los sectores de bajos y medianos ingresos.

La organización CIPPEC¹³ (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) en uno de sus informes menciona que, entre 2017 y 2018, los recursos económicos a disposición para los institutos encargados de la construcción de la vivienda (IPV) disminuyeron en un 24%. Esta decisión política limitó y contrajo las respuestas que los Estados provinciales y municipales podían dar a las demandas de su población, ya que en gran medida los organismos locales dependen de los recursos del Estado Nacional para la ejecución de obra pública a gran escala.
Al respecto Barreto (2017) señala que “se combinó el crédito hipotecario de la banca privada a tasa de mercado con el ahorro de las familias y una bonificación del Estado Nacional, en una nueva articulación entre el Estado, los bancos y las empresas inmobiliarias”. A su vez se crea un sistema de financiamiento UVA (Unidades de Valor Adquisitivo) el cual aumenta el valor de la cuota según la inflación, dejando atadas a las familias con créditos impagables, ya que, en este periodo los salarios no tuvieron el mismo incremento que el nivel inflacionario.

Con esta política de carácter netamente privado, deja de tener predominancia la función social de la vivienda y se eliminan los programas destinados a la construcción de viviendas por medio de cooperativas (Programa Federal de Integración Sociocomunitaria, Programa Mejor Vivir, Promhib). Desde el inicio de esta gestión se solicita como condición para la ejecución de los proyectos, una contraparte del 30% del total de cada proyecto que se quería conveniar, limitando la ejecución de la obra pública ya que las Unidades Ejecutoras Provinciales y Municipales en general no cuentan con ese margen para ingresar a la financiación. Esta situación se agravó en el año 2018 cuando a raíz de haber acudido al Fondo Monetario Internacional (FMI) en búsqueda de financiamiento, el Estado Nacional delegó en provincias y municipios la gestión y administración de préstamos internacionales para la ejecución de obras, lo que culminó en una significativa disminución de la intervención pública en la problemática habitacional.

Como contracara de una gestión deficiente en todos sus niveles, los asentamientos y villas de emergencia retoman su ritmo creciente a lo largo del país, profundizando el déficit habitacional en su carácter cuantitativo y cualitativo, con el colapso de servicios, marginación, segregación socioespacial, entre otras consecuencias. Según un estudio del Instituto Gino Germani (2017), en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde el 2007, la mitad de la población que se incorporó reside en forma deficitaria. Esta es la principal característica del impacto de la posconvertibilidad, debido a que el encanto de la ciudad como acceso al trabajo para las clases populares, no se condice con la competencia resolutiva de las necesidad atinentes a la vivienda y su entorno. Podemos observar que mientras exista la concentración laboral- empresarial/administrativa-pública en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se genera un aglomeramiento poblacional y densificación de la demanda y servicios. Por tanto, el precio de la tierra aumenta, dando lugar a especulaciones inmobiliarias sobre los alquileres y las ventas.

Teniendo presente que el recurso fundamental para toda política de hábitat y vivienda es el suelo, esta gestión ha dilapidado el patrimonio de bienes del Estado convirtiendo a la AABE (Agencia de Administración de Bienes del Estado) en una rematadora de tierras públicas, con la consecuente pérdida de tierras del patrimonio nacional en favor del sector privado¹⁴.

Reflexiones Finales

Una breve comparación permite reflejar lo desarrollado hasta aquí: Considerando únicamente los últimos 4 años de la gestión de Cristina Kirchner, en los años 2012-13-14 y 15 se firmaron convenios para la construcción de 130.000 viviendas. En los 4 años de gestión de Mauricio Macri, el trabajo de la Secretaría de Vivienda se concentró en la ejecución de 40.000 viviendas, de las cuales 29.000 corresponden a proyectos a finalizar de la gestión anterior. Esto nos deja un universo ínfimo de 11.000 viviendas de las cuales finalizadas al 2020 había solo un 10%.

Con relación a las obras de infraestructura urbana y de servicios básicos impulsadas desde el Estado para intervenir en la problemática habitacional de manera integral, la tendencia decreciente no deja de impresionar. Los siguientes gráficos intentan reflejar los datos volcados hasta aquí:

Las políticas de vivienda y hábitat se encuentran en íntima relación con la concepción ideológica que tienen los gobiernos sobre el derecho al hábitat y el desarrollo productivo/económico nacional e internacional. Actualmente, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat lleva adelante diversos programas de solución habitacional para estratos sociales de ingresos medios y bajos, con el objetivo de revertir el panorama desalentador que dejó la gestión anterior, reflejada en los gráficos precedentes, en simultáneo con la desarticulación y persecución contra los equipos técnicos de la Secretaría de Vivienda e Infraestructura, hoy Ministerio. Entre los más destacados podemos mencionar el programa Casa Propia¹⁵ y la continuación del programa Procrear II¹⁶ con sus diversas líneas de acceso, consistentes en financiar, dentro de un complejo, ya sea la compra, la construcción o la infraestructura. Por otra parte, Casa Activa¹⁷ se encuentra dirigido a la tercera edad, sector relegado históricamente en las líneas de acción sobre esta problemática. Y finalmente la creación de una Mesa Intersectorial¹⁸ por la cual se propone un espacio de intercambio democrático de los sectores sindicales, académicos, de la sociedad civil y colegios/consejos profesionales de las distintas provincias del país, involucrados en la construcción, vivienda, alquiler y tierra; para plantear y vehiculizar demandas y necesidades. Estos vaivenes tienen como trasfondo una tensión constante entre dos concepciones en puja de la vivienda: una que la entiende como derecho social y la otra como un bien mercantil de acceso por el mercado. Dicha tensión refleja la filosofía política de cada administración gubernamental (Local, Provincial o Nacional).

A su vez, contamos con herramientas jurídicas como la Ley 27.453 que prioriza la urbanización de los barrios populares censados por el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) y que permitirá la radicación en condiciones de un hábitat digno en barrios postergados. Según datos oficiales, contamos con 4416 barrios populares oficialmente registrados en todo el territorio nacional¹⁹. En este proceso, la ley habilita distintas herramientas para la regularización dominial de los mencionados territorios y posibilita así una intervención integral en clave de urbanizar y cumplir con el derecho a un hábitat digno²⁰.

Según estimaciones de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (desde marzo de 2018, Secretaría de Vivienda), en nuestro país el déficit habitacional es de 3,5 millones de viviendas. Entre las viviendas afectadas, 2,2 millones son viviendas deficitarias, 1,1 millones son de hacinamiento semi-crítico y 0,2 de hacinamiento crítico (CEDU, 2017). Estos números tendrán mayor claridad con el censo que se aproxima (ya en ejecución bajo modalidad virtual), dando información exacta cuantitativa y cualitativa sobre los déficit en vivienda. Los números están lejos de ser saldados durante la actual gestión, pero el dato en sí nos marca el camino hacia una recuperación de la vivienda digna.

Surge la necesidad de repensar y profundizar una estrategia de soluciones habitacionales de forma integral a los sectores marginados de la vida urbana, lo que también servirá como motor de empleo regional, con impacto en la radicación poblacional en nuevas áreas que se irán urbanizando. De esta manera, se apunta a contribuir en la disminución del flujo hacia las grandes ciudades donde las condiciones de vida y oferta laboral siguen siendo aún más atractivas. Debemos pensar entonces en una política habitacional guiada por los principios de sustentabilidad, equidad y justicia social en todo el territorio nacional. Como última consideración del acuerdo firmado con el FMI y su impacto en las políticas de vivienda, el actual ministro de Desarrollo Territorial y Hábitat aseguró en una nota a Télam²¹ que “no tendrá mayores impactos, debido a que no es una opción ajustar los fondos que van dirigidos a la construcción de vivienda digna y generación de los empleos que derivan de la misma”. En la misma nota pronostica la construcción de 100 mil viviendas por año.

La problemática de acceso a la vivienda requiere aceleración de obtención de tierras mediante diversos mecanismos legales y de mercado, la coordinación y acuerdo entre quienes facilitan la infraestructura para la posterior construcción de vivienda por parte del Estado, y la urgencia de controlar los precios de alquileres para frenar la especulación inmobiliaria. Por último, es fundamental retomar y profundizar los mecanismos para formar y afianzar los cuadros técnico-político en materia habitacional que nos permita mantener en distintos periodos una política habitacional dinámica, con el consiguiente afianzamiento de mecanismos destinados a la cobertura de derechos, como lo es el acceso a una vivienda digna.

Bibliografía:

CIPPEC La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos provinciales de vivienda (2019).
La casa y la multitud. Vivienda, política y cultura en la Argentina moderna. Anahí Ballent y Jorge Francisco Liernur, 2014. Fondo de cultura económica.
La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos provinciales de vivienda, DOCUMENTO DE TRABAJO N° 181 MAYO DE 2018. – GUADALUPE GRANERO REALINI | MARÍA PÍA BARREDA | FERNANDO BERCOVICH.
Retorno de la mercantilización de la vivienda social en Argentina. Mirada comparada con periodos recientes, 2018 Miguel Angel Barreto.
Umbrales de un siglo. Una historia de la vivienda social en Argentina. De los conventillos al Plan Federal, Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, 2010.
YUJNOVSKY, Oscar (1984), Claves políticas del problema habitacional argentino 1955-1981.

¹ YUJNOVSKY, Oscar (1984), Claves políticas del problema habitacional argentino 1955-1981.

² Objetivos de Desarrollo Sustentable, objetivo 11, Naciones Unidas, 2015 – Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), ONU-Hábitat y el Foro de Ministros y Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI)-“Pobreza y precariedad del hábitat en ciudades de América Latina y el Caribe”, Cepal 2004 – Nueva Agenda Urbana, ONU Hábitat 2016 – “Realidades Urbanas”, Proyecto Habitar 2020. – Proyectos de Desarrollo Estratégico, FADU UBA.

³ Resolución N° 1270/08, http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/145000-149999/149474/norma.htm.

⁴ Resolución N° 993/10 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/170000-174999/173479/norma.htm.

⁵ Fragmento de la resolución, 2° párrafo: “estableciendo que la ejecución de las obras estará a cargo de Cooperativas de Trabajo”.

⁶ Umbrales de un siglo. Una historia de la vivienda social en Argentina. De los conventillos al Plan Federal. SSDUyV, 2010.

⁷ Revista Consejo Nacional de la Vivienda, N° 38, dic 2012. P. 46, Provincia de Salta.

⁸ Artículo 14 bis, primera parte, capítulo primero “declaraciones, derechos y garantías.”

⁹ Acto de asunción presidencial, Congreso de la Nación, 25 de mayo de 2003.

¹⁰ Programa de créditos hipotecarios a tasas subsidiadas para la construcción de viviendas implementado a través del Banco Hipotecario

¹¹ https://news.un.org/es/story/2010/03/1187401

¹² https://www.infonews.com/crisis-economica/la-tierra-arrasada-macri-argentina-tiene-los-salarios-mas-bajos-la-region-n281747

¹³CIPPEC La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos provinciales de vivienda (2019)

¹⁴Denuncian que el macrismo estafó al Estado en más de $10 mil millones | El Destape (eldestapeweb.com)
El macrismo entregó tierras fiscales a empresarios amigos por 146 millones de dólares (enorsai.com.ar)