Las modificaciones introducidas por la Ley Bases en el marco regulatorio de los hidrocarburos

Autor: Rodrigo Emanuel Moreno | Alumno de la Diplomatura

PALABRAS CLAVES: SELECTIVIDAD DEL PODER PUNITIVO – PRINCIPIO DE INSIGNIFICANCIA – GARANTIAS CONSTITUCIONALES.

INTRODUCCIÓN:

El sector hidrocarburífero ha sido históricamente uno de los pilares de la estructura económica y energética de la República Argentina. Desde la sanción de la Ley de Hidrocarburos N.º 17.319 en 1967 hasta las reformas introducidas en las últimas décadas, el Estado argentino ha buscado equilibrar distintos objetivos: el autoabastecimiento energético, la captación de renta petrolera, el desarrollo federal y la atracción de inversiones.

En este contexto, la sanción de la Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (2024) introdujo modificaciones significativas en el marco regulatorio de los hidrocarburos, alterando principios históricos de la política energética nacional. Estas reformas se inscriben en un paradigma económico que prioriza la liberalización de los mercados y la promoción de exportaciones energéticas.

El presente trabajo tiene como objetivo analizar críticamente las modificaciones introducidas por la Ley Bases en el régimen hidrocarburífero argentino, evaluando sus implicancias jurídicas, económicas y sociales. Asimismo, se busca contrastar el nuevo paradigma regulatorio con el modelo histórico orientado al autoabastecimiento energético y proponer alternativas de política pública que permitan equilibrar los intereses del mercado con la seguridad energética nacional.

DESARROLLO:

Históricamente, los hidrocarburos han sido considerados en Argentina recursos estratégicos para el desarrollo nacional. La creación de YPF bajo la conducción de Enrique Mosconi inauguró un paradigma basado en tres principios: control estatal del recurso, abastecimiento del mercado interno y desarrollo industrial asociado. Esta concepción fue retomada en distintas etapas de la historia energética argentina.

Daniel Montamat sostiene que la política energética debe equilibrar tres objetivos: seguridad energética, eficiencia económica y equidad distributiva. Sin embargo, a partir de la década de 1990 se produjo un proceso de liberalización del sector energético, caracterizado por la privatización de empresas públicas y la desregulación de mercados.

El régimen jurídico de los hidrocarburos argentino se estructuraba principalmente en torno a la Ley 17.319 de Hidrocarburos (1967), Ley 26.197 (Ley Corta de Hidrocarburos) y Ley 27.007 (reforma de 2014), centrándose en la prioridad del abastecimiento interno, regalías provinciales, facultades regulatorias del Estado Nacional y control sobre las exportaciones, permitiendo articular inversión privada con objetivos de política energética nacional.

La reforma constitucional de 1994 introdujo un elemento central en la discusión energética argentina al establecer que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, consolidando así el federalismo en materia de recursos naturales.

Sin embargo, el reconocimiento del dominio provincial no implica necesariamente la titularidad exclusiva sobre la regulación del sector, ante lo cual diversos doctrinarios sostienen que el artículo 124 debe interpretarse conjuntamente con las facultades del Congreso establecidas en los artículos 75 incisos 12, 18 y 32 de la Constitución.

Por su parte, Juan Carlos Cassagne sostiene que “La Constitución Nacional ha reconocido el dominio originario de los hidrocarburos a las provincias en cuyo territorio se encuentran, pero sin alterar la competencia originariamente atribuida al Gobierno federal para dictar el marco legal sustantivo que rige en la materia”. En idéntico sentido, Ignacio M. de la Riva destaca que “El dominio originario de los recursos naturales reconocido en el artículo 124 no equivale al derecho real de dominio ni implica una potestad absoluta de regulación, sino que debe armonizarse con las competencias del Estado federal”, siendo concluyente en este punto Miguel Ángel Ekmekdjian en cuanto “Debe analizarse si el art. 124 otorga a las provincias no sólo el dominio sino también la jurisdicción para legislar y aplicar la legislación sobre recursos naturales”.

En consecuencia, el sistema argentino configura un modelo de federalismo cooperativo en materia energética.

Uno de los principales debates doctrinarios gira en torno a la distinción entre dominio y jurisdicción, según la jurisprudencia de la Corte Suprema, el artículo 124 reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, pero no 4 elimina la competencia del Estado nacional para dictar el régimen jurídico del sector. Esta interpretación ha sido sostenida en diversos fallos vinculados al régimen hidrocarburífero, entre ellos los autos “Chevron San Jorge S.R.L. c/ Provincia del Neuquén” (2011), donde la Corte Suprema sostuvo que el reconocimiento constitucional del dominio provincial sobre los recursos naturales no sustrae dichos recursos de la jurisdicción nacional ni del marco regulatorio federal.

En términos similares, el Tribunal Supremo ha reiterado que el Congreso conserva la potestad de dictar el régimen jurídico general de los hidrocarburos. Asimismo, diversos fallos posteriores han abordado conflictos vinculados al pago de regalías y la distribución de renta hidrocarburífera entre empresas y provincias.

Mediante la ley 26.197 se establece que los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito territorial en que se encuentren y que “las provincias asumirán en forma plena el ejercicio del dominio originario y la administración sobre los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que fueren ribereñas (…) con arreglo a lo previsto por la Ley Nº 17.319 y su reglamentación y de conformidad a lo previsto en el Acuerdo Federal de los Hidrocarburos de 2006” mientras que “el diseño de las políticas energéticas a nivel federal será responsabilidad del Poder Ejecutivo nacional”

Estos precedentes consolidaban un modelo de competencias concurrentes entre Nación y provincia, empero las reformas incorporadas por el paquete de leyes concurrentes con la Ley Bases, precisamente el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) -Ley 27.742- implican cambios sustanciales en la orientación de la soberanía energética, toda vez que se somete a un sistema escalonado de resoluciones de conflictos, en primera instancia ante las autoridades administrativas del régimen en carácter de instancia de revisión interna; en segunda instancia, si no se resuelve administrativamente, el conflicto se traslada a tribunales federales argentinos; luego de agotadas dichas instancias permite al inversor recurrir al arbitraje internacional, a los efectos pudiendo concurrir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) y/o a la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL).

Si bien dicho Régimen se establece según el gobierno “para generar confiabilidad en los inversores”, es cierto que limita gravemente la soberanía jurisdiccional del Estado como así también aumenta significativamente el riesgo de litigios internacionales a los que será sometido nuestro país, con las consecuentes compensaciones millonarias y conflictos regulatorios. Para prueba de ello solo basta mencionar que nuestro país es uno de los países con mayor número de demandas ante el CIADI, y realizar un revisionismo histórico del periodo 1990-2001, donde se ha sometido a nuestro país a 65 demandas de inversión, gran parte de ellas vinculadas a la pesificación, el congelamiento tarifario y la renegociación de contratos de servicios públicos. De dichas demandas, 40 obran con decisión arbitral de las cuales más del 60% han sido laudos adversos para nuestro país.

En otro punto, es dable destacar el cambio en los objetivos de la política hidrocarburífera, toda vez que el nuevo régimen prioriza la generación de saldos exportables como objetivo central de la política energética, suponiendo un desplazamiento respecto del modelo histórico basado en el autoabastecimiento hacia una lógica de commoditización de los recursos naturales, pudiendo generar escenarios en los cuales el país exporte energía mientras enfrenta restricciones en el mercado interno.

En ese sentido, la ley Bases derogó el artículo 1° de la ley 26.741 (ley de soberanía hidrocarburífera), que establecía el logro del autoabastecimiento como objetivo prioritario, y sustituyó los incisos d), g) y h) del artículo 3°, estableciendo como nuevos principios de la política hidrocarburífera: la maximización de las inversiones y de los recursos empleados para el logro del abastecimiento de hidrocarburos en el corto, mediano y largo plazo; La protección de los intereses de los consumidores relacionados con la calidad y disponibilidad de los derivados de hidrocarburos; La exportación de hidrocarburos para el mejoramiento de la balanza de pagos, garantizando la explotación racional de los recursos y la sustentabilidad de su explotación para el aprovechamiento de las generaciones futuras. A ello se suma el principio del nuevo artículo 3° de la ley de Hidrocarburos, sobre maximizar la renta obtenida de la explotación de los recursos y satisfacer las necesidades de hidrocarburos del país.

En particular, la nueva normativa respecto a hisdrocarburos, contenida en el Titulo VI (Energía) en el Capítulo I de la Ley Bases, el artículo 6 dice que las petroleras “podrán exportar hidrocarburos y/o sus derivados libremente, sujeto a la no objeción de la Secretaría de Energía”. Y el artículo 7 remarca que “el comercio internacional de hidrocarburos será libre”. Esto representa para el Estado argentino una gran pérdida inmediata de política energética, toda vez que ante una posible faltante de recursos en el país se deberá recurrir a importaciones con tal de no interrumpir las ventas de las petroleras al exterior

Cabe mencionar que dicho ordenamiento impone restricciones también a la actuación de la Secretaría de Energía, toda vez que reza “La eventual objeción de la Secretaría de Energía sólo podrá ser formulada dentro de los 30 días de puesta en su conocimiento las exportaciones a practicar, debiendo estar fundada en motivos técnicos o económicos que hagan a la seguridad del suministro. Transcurrido dicho plazo, la Secretaría de Energía no podrá realizar objeción alguna”. La reforma también elimina mecanismos de regulación estatal sobre los precios de los hidrocarburos en el mercado interno implicando una mayor exposición de los consumidores a la volatilidad de los precios internacionales, ofreciendo un corrimiento del Estado en su rol tradicional de arbitro del mercado del sistema energético. En este sentido, el art. 6 señala que “el Poder Ejecutivo Nacional no podrá intervenir o fijar los precios de comercialización en el mercado interno para ninguna de las actividades indicadas (transporte, comercialización e industrialización del petróleo y el gas y derivados)”, si bien el vocero del gobierno ha argumentado que con este artículo se elimina la obligación de YPF y ENARSA de comercializar a precios internaciones o que reflejen el equilibrio competitivo de la industria, no 6 debiendo a partir de dicha ley vender el crudo únicamente al export parity, lo cierto es que en la práctica lo que ocurre es que las compañías petroleras y refinadoras aumentan los combustibles para acercarse a los precios de paridad, siguiendo el movimiento del dólar y los insumos a los valores internacionales.

El régimen de regalías también sufre modificaciones significativas, toda vez que el nuevo esquema establece regalías del 15%, pero habilita mecanismos que permiten reducir ese porcentaje según las condiciones de inversión. Desde una perspectiva de economía política, esta flexibilización puede interpretarse como una transferencia de renta desde el Estado hacia el sector privado. Sin perjuicio de que esta normativa se presenta, como he antedicho, para generar “previsibilidad” en el sector hidrocarburifero a los efectos de atraer supuestas inversiones, referentes del Instituto Argentino de la Energía General Mosconi no son demasiado optimista con dicha normativa, toda vez que aseguran que “Argentina tiene una política energética ambigua” y que “no hay una política oficial clara de parte del gobierno del presidente Milei, máxime cuando este se ha manifestado como negacionista del cambio climático introduciendo una incógnita fenomenal sobre las inversiones futuras”.

Por su parte, un informe de MEMO asegura que la visión del mundo empresarial es distinta, aludiendo que un experto aseguró que “el 80% de las empresas que ya están instaladas en la Argentina serán beneficiadas con la nueva legislación, y aunque hay que esperar ver cómo la ley y la reglamentación, soy muy optimista por las oportunidades que se brindan para la exportación tanto para no convencionales como convencionales, siempre que haya una adecuada inversión”.

A partir del análisis realizado, pueden proponerse diversas alternativas regulatorias, en este punto destaco el documento elaborado por el grupo de los “8 Ex Secretarios”, que ha presentado la “Declaración de Compromiso”, que, sin perjuicio de las diferencias ideológicas, coincido en su capítulo sobre petróleos en cuanto a que destacan que deberá formularse una estructura legal “en función de las nuevas realidades jurídicas institucionales y geológicas. Las leyes que surjan de ese nuevo ordenamiento, incluida una nueva Ley de Hidrocarburos, deberán contar con amplio consenso de las fuerzas políticas para que pueda ser aplicada en todo el territorio nacional”, desde este grupo destacan que una ley no genera previsibilidad en las inversiones, sino que esto solo lo puede sostener una política de Estado.

Para quienes concebimos que el sector hidrocarburifero debe ser considerado como un instrumento de política económica nacional estratégica toda vez que es un componente central para la seguridad energética, una gran fuente de captura de renta por parte del Estado y un factor clave para el desarrollo industrial como insumo estratégico, creo que nos centraríamos en propuestas regulatorias que tengan como eje una política energética equilibrada que garantice el abastecimiento interno antes de habilitar exportaciones deliberadas, volviendo al principio histórico que, además es un mecanismos al que recurren la mayoría de los países productores sin distinguir estos en cuestiones ideológicas, véase que es algo sostenido desde Venezuela, Rusia y China hasta Estados Unidos, Irán o Arabia Saudita.

Otro de los preceptos de la Ley Bases a rever de manera urgente es lo consistente a la jurisdicción extranjera, como así también en la implementación de un esquema de regalías que esté vinculado al precio internacional de petróleo que nos permita aumentar la participación estatal cuando los precios internacionales se incrementa, como una persona que vivió en los 90 y vive actualmente en la Cuenca del Golfo San Jorge, entiendo que esta participación debe ser correlativa con los costos que asumen los Estados -municipales, provinciales y nacionales- en la implementación de políticas sociales para sostener las bajas en el sector.

Por último, y fundamental para la soberanía, considero que se debe pensar en un fondo soberano, como el impulsado por Noruega o el Fondo Mexicano del Petróleo, que se sostenga con la renta hidrocarburifera que permita financiar infraestructura y transición energética, como así también blinden a la economía ante la volatibilidad. Gordon Clark ha expuesto que estos fondos soberanos de riqueza son un tipo de vehículo de inversión inherentemente nacionalista, existiendo un gran potencial de su uso como una fuerza mitigadora de las fuerzas supranacionales de la globalización, como el FMI. Cabe destacar que la la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha declarado que los fondos soberanos de riqueza han tenido una influencia estabilizadora en los mercados internacionales debido a su capacidad para proporcionar capital en épocas de pesimismo de los inversores nacionales.

Personalmente considero que estos cambios avanzan hacia un modelo que no está exento de riesgos estructurales, y si bien el Estado aún conserva ciertas facultades de control, el nuevo paradigma las reduce drásticamente, lo que podría generar efectos adversos concretos como el encarecimiento del abastecimiento interno, jurídicamente considero que es de gravedad la exposición a la que han sumido a nuestro país delegando jurisdicción nuevamente a arbitrajes internacionales.

CONCLUSIÓN:

Las reformas introducidas por la Ley Bases representan una transformación significativa del marco regulatorio hidrocarburífero argentino priorizando la liberalización del mercado energético y la promoción de exportaciones.

Sin embargo, esta orientación plantea interrogantes respecto de la seguridad energética, la captura de renta y el rol estratégico del Estado.

La política energética argentina debería orientarse a encontrar un equilibrio entre la atracción de inversiones privadas y la preservación del interés público, lo que con la actual regulación corre grave riesgo ante el debilitamiento del objetivo de abastecimiento interno.

La explotación de los recursos hidrocarburíferos constituye una oportunidad histórica para el desarrollo del país. No obstante, su aprovechamiento requiere un marco institucional que garantice soberanía energética, distribución equitativa de la renta y desarrollo industrial, desafíos normativos que quedarán para las generaciones futuras.

BIBLIOGRAFÍA:

Cassagne, J. C. (2023). Derecho Administrativo Económico. Buenos Aires: La Ley.

Kosacoff, B. (2016). Estrategias de desarrollo basadas en recursos naturales. CEPAL.

Montamat, D. (2018). Energía y desarrollo en la Argentina. Buenos Aires: El Ateneo.

Russo, P. (2022). Régimen jurídico de los hidrocarburos en Argentina.

Cassagne, J. C. (2023). El artículo 124 de la Constitución y el dominio originario de los recursos naturales. Buenos Aires: Thomson Reuters.

De la Riva, I. M. (2022). El enigmático dominio originario de los recursos naturales del artículo 124 de la Constitución. Revista de Derecho Administrativo Económico.

Ekmekdjian, M. A. (2002). Tratado de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Depalma.

Fallo “Chevron San Jorge S.R.L. c/ Provincia del Neuquén” (2011), Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Fallo “Neuquén c/ Capex” (Fallos 330:5144), Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Mercado, Silvia. “¿Quiénes ganan y quiénes pierden con el capítulo Hidrocarburos de la Ley Bases?”. https://www.memo.com.ar/economia/hidrocarburos-ley-bases/ (06/03/2026).

Clark, Gordon (2013). “Replanteando el concepto de “soberano” en los fondos soberanos de inversión”. Fondos soberanos de inversión: legitimidad, gobernanza y poder global. Princeton University Press.