Un edificio sin cimientos. Breve análisis sobre el debate de la ley de alquileres.
GT Desarrollo Económico Justo y Sostenible
La Ley N° 27.551, sancionada por el Congreso Nacional en junio del 2020, viene a modificar numerosos artículos del Código Civil y Comercial, impulsando una regulación del mercado de alquileres que otorgue una “mayor oportunidad y seguridad al inquilino frente al propietario”. Ley que además incorpora dos títulos que comprenden una serie de instrumentos destinados a la “Regulación complementaria de las locaciones” y la creación del “Programa Nacional de Alquiler Social”.
Hay un acuerdo general en que el escenario posterior a la sanción y reglamentación de la Ley N° 27.551 es, en términos generales, peor al escenario previo, porque existe una retracción de la oferta que, según los datos aportados por el sector inmobiliario, oscilaría entre 25% y 45%1 de viviendas menos disponibles para el alquiler. Además, alquilan para vivienda destinan en promedio alrededor del 40% de su ingreso familiar al pago del alquiler, superando las recomendaciones internacionales que lo establecen en 30%2. Así, la relación entre salario y alquiler sufrió un aumento interanual del 6%3. Aquellos hogares que cobran haberes mínimos se encuentran en una situación más compleja en vista de que el Salario Mínimo Vital y Móvil ($47.850) cubre apenas el 87% del alquiler de un monoambiente, cuyo valor promedio es de $55.000. Para quienes cobran la jubilación mínima, la relación es solamente del 68,2%4. Estos números reflejan que aún destinando el 100% del salario mínimo o de una jubilación mínima, actualizada en 50.353 pesos en septiembre, no se alcanza a cubrir el valor del alquiler de un monoambiente.
Si además consideramos que la cifra de inquilinos viene creciendo año tras año (pasó de ser el 11% de los hogares según el censo del 2001 al 16%5 en 2010, y alcanza en la actualidad el 25% del total de hogares en el país), discutir sobre la necesidad de desplegar mecanismos regulatorios adicionales sobre el mercado inmobiliario debe ser una prioridad. Además de lo económico, alquilar presenta serias dificultades y obstáculos que las personas deben afrontar a la hora de alquilar un inmueble habitacional. Estos corresponden a las exigencias que los propietarios ponen arbitrariamente por no contar con un marco regulatorio firme y por la ausencia de mecanismos de control que garanticen la aplicación efectiva de la legislación vigente. Entre ellas podemos señalar el requisito de contar con garantía de propiedad a nombre de algún familiar, si es en Capital Federal, se exige que la garantía sea de la ciudad, el pago de depósitos y adelantos desproporcionados, demostración de ingreso formal, entre otros. Todos estos requisitos además de no estar formalmente en la Ley, están muy disociados en la realidad económica y social de nuestro pueblo.
Sobre el contexto y primeras posiciones
Luego de dos años desde su entrada en vigencia, en el mes de abril se comenzó a debatir en la cámara de Diputados (a través de la Comisión General de Legislación) la efectividad de la Ley N° 27.551. Esta discusión, que inició con un intento fallido de derogación impulsado por Juntos por el Cambio en consonancia con el sector liberal de José Luis Espert mediante una sesión especial derivó en el giro del debate a comisión para discutir sobre la necesidad de realizar cambios a la ley existente, debate en el que se encuentran presentes representantes tanto de Juntos por el Cambio, como del Frente de Todos.
Por un lado, desde las organizaciones de propietarios inmobiliarias y la oposición adjudican a la ley la responsabilidad por la retracción de la oferta. Por el otro, las agrupaciones del sector inquilino entienden que, en efecto, la ley no se aplica, y que son necesarios mayores controles por parte del Estado para garantizar su cumplimiento. Esta propuesta parece sustentarse en los datos que muestran que de 3 millones de contratos de alquiler, solo 300 mil se encuentran registrados a dos años de vigencia de la ley6.
Resulta fundamental además, contextualizar la realidad pandémica y de alta inflación en la cual la Ley N° 27.551 fue sancionada. Según datos de la Federación de Inquilinos Agrupados (IA), mientras que la inflación acumulada entre junio de 2020 y junio de 2022 fue del 145%, el índice para contratos de locación (ICL) se actualizó un 120%, 25 puntos por debajo del índice inflacionario. Recientemente se conoció que, siguiendo los contratos iniciados en agosto de 2021 tendrán una actualización del valor del alquiler en un 61%, y que la gran mayoría de los contratos, al no estar rigiéndose por la ley, sufrirán un aumento en torno al 70% según estimaciones del sector inmobiliario.
Principales modificaciones de la Ley 27.551/2020
| Condiciones de Alquiler | Pre Sanción Ley 27551/2020 | Post Sanción Ley 27551/2020 |
| Duración del Contrato | Plazo mínimo de dos años | Plazo mínimo de tres años |
| Garantía | Libre acuerdo entre las partes | Distintos tipos de garantías que podrá ofrecer el inquilino: garantía inmobiliaria, aval bancario, seguro de caución, garantía de fianza como un recibo de sueldo, certificado de ingresos o cualquier medio fehaciente |
| Actualización de valores | Libre acuerdo entre las partes | Ajuste anual del valor del alquiler basado en índice elaborado y publicado mensualmente por el Banco Central |
| Registro de los contratos | No existe registro, lo que deriva en la inexistencia de datos oficiales | Todos los contratos deben ser declarados en la AFIP por el locador a riesgo de sanción por incumplimiento. El inquilino también está facultado para informar el contrato en la AFIP |
Estas modificaciones que se ven en el cuadro explican por qué la ley genera tanto rechazo entre los sectores políticos y empresariales (que solo buscan aumentar el margen de ganancias y retornar a una desregulación de las operaciones que les permita mantener su posición dominante a la hora de llegar a un acuerdo de alquiler con un sector de la población con la necesidad de obtener una vivienda digna acorde a sus ingresos). Es precisamente sobre ésta posición dominante del sector propietario del mercado de alquileres que el Estado puede intervenir a través de la construcción de viviendas destinadas al alquiler y así comenzar a disputar la hegemonía del sector especulativo, brindando mejores condiciones para el alquiler y poniendo énfasis en el carácter social de la vivienda por encima de una mera relación mercantil7.
Proyectos de modificación de la ley
Ambos proyectos presentados en comisión, uno por el Frente de Todos y otro por Juntos por el Cambio, obtuvieron dictamen en las Comisiones de Legislación General y Presupuesto y Hacienda, por lo que ambas alternativas podrían ser sujetas a debate en la cámara baja8. Existen diferencias estructurales entre ambas propuestas modificatorias.
El proyecto de Juntos por el Cambio busca volver a restablecer las condiciones en las que el sector inmobiliario se condujo desde 1976. Con el apoyo de las instituciones que representan a los propietarios y las cámaras inmobiliarias, pretende aumentar el margen de ganancia del sector, proponiendo una actualización trimestral y dos años de duración del contrato. Se busca que las partes puedan acordar “libremente” el mecanismo de actualización del precio de alquiler, en contraposición al sistema vigente, que estipula los aumentos de alquiler indexados a variables económicas determinadas, simulando una inexistente igualdad de posición entre intervención del Estado. Algunas de las instituciones que apoyan este proyecto del bloque opositor son las Cámaras de empresas inmobiliarias, la Federación Inmobiliaria, el Colegio de Profesionales Inmobiliarios y el Colegio de Martilleros y Corredores Públicos.
En retribución al apoyo que el sector propietario al proyecto, se pretende modificar el artículo 16 de la reciente ley, el cual establece que “cualquiera de las partes puede informar la existencia del contrato a la Administración Federal de Ingresos Públicos de la Nación (AFIP)” al mismo tiempo que define que “el incumplimiento del locador lo hace pasible de las sanciones”. Esto representa un problema por dos motivos. Primero porque el artículo se elimina, no se modifica, eliminando cualquier cualquier sanción que recae sobre el locatario en caso incumplimiento de registrar el contrato en la AFIP. Pero además, se suprime la principal herramienta con la que cuenta el inquilino para blanquear la información contractual frente a la AFIP. En consecuencia, los propietarios no tienen razones para registrar sus contratos frente a la AFIP y el inquilino no cuenta con recursos para blanquear su situación.
El único instrumento para influir sobre el mercado inmobiliario que contiene este proyecto de modificación es la facultad que otorga al Programa Nacional de Alquiler Social de publicar datos de manera periódica y actualizada sobre la situación del propio mercado, el funcionamiento del programa y el impacto en la población. Este programa de alcance nacional debería haberse puesto en marcha tras la sanción de la ley en 2020, bajo la órbita de la entonces Secretaría de Vivienda del Ministerio del Interior, organismo que en la actualidad está dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat9. Los objetivos de este programa serían promover la regulación de entidades que otorguen garantías de fianza o seguros de caución para contratos de alquiler de viviendas y propiciar la creación de líneas de subsidios o créditos blandos para facilitar el acceso al alquiler de viviendas. Sin embargo, aún no cuenta siquiera con estructura dentro del organigrama del Ministerio por lo que no se encuentra en ejecución. Esto debería complementarse con el diseño de mecanismos para ampliar la oferta de alquileres de inmuebles destinados a la vivienda y generar alternativas para la resolución de conflictos entre locador y locatario.
Por parte del Frente de Todos, aún reconociendo la necesidad de reformular la presente ley, lo que se busca es mantener las principales regulaciones que contiene, en particular sostener la duración mínima de 3 años de contrato y las actualizaciones sujetas a un índice, mejorar los incentivos fiscales para aumentar la oferta de unidades, así como perfeccionar las herramientas de fiscalización sobre el cumplimiento de la norma.
Se incorpora, en vista de construir una ley más contemplativa de la realidad económica nacional la instrucción al Estado Nacional de arbitrar una línea especial de seguro de caución al que puedan acceder quienes cuentan con monotributo, modalidad de trabajo que viene en aumento10. A su vez, esta iniciativa incorpora una restricción a la publicidad de los inmuebles en moneda extranjera, sobre lo cual la regulación actual no define ningún impedimento, estableciendo la obligación de ofertar en moneda nacional. Con el fin de esclarecer cuál será el organismo facultado para aplicar la norma, esta iniciativa determina que el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat debe velar por su cumplimiento.
En esta materia, el proyecto del Frente de Todos incorpora modificaciones a la ley de “Incentivo a la Construcción Federal Argentina y Acceso a la Vivienda” (27613/21), que consisten en incorporar las viviendas destinadas al alquiler por un plazo no inferior a 12 años al régimen de eximición de impuestos (art 2 de la Ley N° 27.613) con el objetivo de incentivar inversiones en el sector de la construcción con fines habitacionales11.
Una de las cuestiones que se discutieron en comisión es qué hacer con la propiedad ociosa. La iniciativa del Frente de Todos excluye del régimen de pequeños contribuyentes a aquellos propietarios de inmuebles que sean destinados al alquiler habitacional y que se encuentren debidamente registrados en la AFIP. Lo que el proyecto final propone es una modificación progresiva al régimen de pequeños contribuyentes. Adicionalmente, propone modificar la “ley de impuestos sobre bienes personales” (Ley N° 23.966), para excluir a las viviendas destinadas al alquiler con destino habitacional. Una iniciativa destacable pero que finalmente no fue incluida en el dictámen que obtuvo el oficialismo es la propuesta de aplicar un impuesto a los propietarios con más de tres viviendas.
Reflexiones finales
Con la ley sancionada y aún con las modificaciones que puedan surgir de debate en el seno del Congreso, el verdadero eje de la discusión está siendo dejado de lado, por lo que las bases del debate son endebles. Es urgente que la ley tenga un impacto real el mercado inmobiliario y que se hagan los controles necesarios para aumentar el escaso porcentaje de contratos registrados en la AFIP hasta el momento, porque en esta encrucijada de una ley vigente pero sin real aplicación, con modificaciones aún postergadas, los únicos perjudicados son los y las inquilinas que por necesidad deben aceptar condiciones desfavorables y por fuera de la ley para acceder a una vivienda. Se trata nada más y nada menos que una discusión en torno a contar con un lugar para vivir.
Entendemos que el Estado debe ampliar y profundizar su participación sobre este mercado concentrado y que adquirió su carácter especulativo durante la última dictadura cívico-militar. Fue en ese momento cuando las operaciones del mercado inmobiliario fueron dolarizadas progresivamente, aunque los costos y de alquiler de la construcción siempre se manejaron en pesos. Esta dolarización fue lo que otorgó a la vivienda el carácter de herramienta de ahorro y especulación. Nuevamente, en la economía bimonetaria radica uno de los principales ejes que debemos abordar para volver a colocar a la vivienda como un derecho social al que todos y todas debemos acceder.
Una base de datos oficial es de vital importancia para una eficaz política habitacional integral, dado que en la actualidad los datos que refieren al mercado de alquiler son elaborados por las instituciones que nuclean a las inmobiliarias o portales como ZonaProp y ArgenProp, con marcados intereses económicos y comerciales.
La ley de regulación del mercado inmobiliario debe entenderse como un eslabón más dentro de una política habitacional “macro” que tenga como finalidad reducir progresivamente el déficit (cuantitativo y cualitativo) de cuatro millones de viviendas en nuestro país, el 50% de ese universo del inquilinato. Estos índices dan la pauta de la necesidad de un abordaje integral sobre la política habitacional, que además de trabajar sobre las dificultades del mercado de alquiler, destine fondos y herramientas para las demás problemáticas habitacionales como el hacinamiento, la falta de infraestructura básica y comunitaria, la deficiente urbanización en barrios populares y villas y la ausencia de créditos hipotecarios accesibles y en moneda local, entre otras. estos indicadores deben tomarse como referencia a la hora de implementar políticas públicas integrales hacia los distintos sectores sociales de nuestra población dando la disputa en lo concreto y en lo simbólico sobre la concepción del acceso a una vivienda, no como un privilegio del mercado, sino como un derecho humano y universal, tal como lo dice nuestra Constitución Nacional12. El Estado ya cuenta con algunas herramientas para intervenir en el mercado inmobiliario: el Programa Nacional de Alquiler Social, la obligatoriedad del registro de contratos en la AFIP, así como los datos que proporcionarán el Censo 2022 y el registro de la solicitud de subsidios a las tarifas de servicios. Discutir artículos puntuales de la ley de alquileres deja de lado la necesidad de perfeccionar las herramientas existentes y pensar nuevas. Estas, con un trabajo de articulación y entrecruzamiento de datos, pueden al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat una base de datos confiable y transparente sobre las operaciones y las condiciones en las cuales se encuentran los ciudadanos, para así poder planificar y desplegar políticas públicas destinadas no solo a mejorar las condiciones de vida y estabilidad de las familias inquilinas, sino para convertirlas en propietarias, cumpliendo con la concepción de la vivienda como un derecho humano.
1https://www.fira.org.ar/informe-de-actividad-del-mercado-inmobiliario-argentino-enero-de-2022
https://zamponepropiedades.com.ar/nota.php?id=106
https://www.sitioandino.com.ar/sociedad/en-mendoza-cayo-la-mitad-la-oferta-alquileres-n5632743
2Primera encuesta a inquilinos. Federación de Inquilinos Nacional, Febrero 2018.
5La vivienda de alquiler como opción para habitar: Daniela Gargantini, María Cerrezuela, Daniela Gargantini, edición Cafe De Las Ciudades, 2021.Expectativa y realidad. Los efectos de la nueva Ley de alquileres en un contexto de pandemia e inflación en Argentina, Sergio Rosanovich, Revista del Área de Estudios Urbanos, Instituto de Investigación Gino Germani, 2022
6(141) Alquileres: se registraron 300 mil contratos en AFIP – YouTube
7Algunos ejemplos regionales: Programa Nacional de Vivienda 2021-2024, México – Programa de arrendamiento residencial y de renta social, Brasil – Subsidio de arriendo de vivienda, Chile.
8El 25 de marzo el FDT presentó el proyecto de modificación de la ley impulsado por el diputado José Luis Gioja
El 22 de junio la oposición presento el proyecto de modificación como resultado de una negociación entre Juntos por el Cambio, el Interbloque Federal y Juntos Somos Río Negro.
9A través del Programa Nacional de Alquiler Social se le encomienda al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat la implementación de medidas para facilitar el acceso a una vivienda digna en alquiler. Ampliar en https://www.argentina.gob.ar/justicia/derechofacil/leysimple/alquiler-social
10https://www.trabajo.gob.ar/downloads/estadisticas/panorama/panorama_del_trabajo_registrado_2208.pdf
11 La AFIP publicó el 31 de agosto la reglamentación de la ley de incentivo a la construcción federal argentina y acceso a la vivienda con modificaciones a la reglamentación del año 2021, sin un impacto de relevancia sobre el mercado inmobiliario.
12En el art. 14 bis dentro de los Derechos de la seguridad social se establece el acceso a una vivienda digna.
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