Autores: Iñaki Fernández y Vladimir Jonusa.
La intensidad de los conflictos geopolíticos que afectan a una economía internacional cada vez más financiarizada y transnacionalizada, en un contexto global caracterizado por la inestabilidad y la incertidumbre, hace que a lo largo y ancho del mundo se puedan observar intensos debates acerca de la forma y calidad en la que los estados nacionales intervienen en la economía.
Con las capacidades estatales en declive frente a corporaciones y sectores del capital financiero que acumulan poder, los gobiernos se ven obligados a retomar políticas económicas y comerciales de carácter proteccionista, intentando contener empresas dentro de sus fronteras, cuidar el empleo de sus habitantes, e intentar impulsar el desarrollo de actividades productivas estratégicas dentro de las cadenas de valor global.
En este marco, la competencia entre países para atraer flujos de inversiones se recrudece, y cada Estado adopta una estrategia propia. Esto se replica a nivel interno, con regiones y estados subnacionales, y aún municipales, ofreciendo ventajas cada vez más cuantiosas para atraer aquellos fondos tan codiciados.
En la Argentina, el gobierno de Milei ha optado por una política exterior anarco-colonial al servicio de las corporaciones que va a contramano de las tendencias proteccionistas observadas a nivel mundial1. Esta estrategia tiene como bandera el Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones (RIGI), un verdadero estatuto legal del coloniaje, que apuesta a la reprimarización de la economía con obscenas concesiones tributarias, cambiarias y regulatorias, a cambio de poco más que migajas2.
Casi como un opuesto perfecto, podemos encontrar la estrategia adoptada por el gobierno de coalición que encabeza Lula Da Silva en Brasil, la principal potencia regional y el socio comercial más importante de nuestro país.
De la misma manera que Lula ha afrontado el desafío de diseñar y ejecutar una política industrial que apunte a revertir el proceso de desindustrialización y reprimarización de la economía de Brasil y reconfigurar su inserción en el mercado internacional a través del plan Nueva Industria Brasil, ha adoptado un enfoque diametralmente opuesto al de Milei en lo referido a cómo fomentar las inversiones para lograr un crecimiento de la economía.
Con el objetivo de impulsar el crecimiento económico del país a través de la inversión en infraestructura, logística, energía y desarrollo social, Lula presentó en agosto de 2023 el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC)3.
El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), la apuesta de Lula
El PAC tuvo su primer antecedente en una anterior versión lanzada durante la primera presidencia de Lula, entre 2003 y 2007. En aquella oportunidad, se realizaron inversiones por más de 503.9 millones de reales (unos USD 94.466 millones).
Del total invertido, el 55% provino del Gobierno Federal y el 45% restante, del sector privado. La mayor parte de la inversión fue destinada a transporte (37%), energía (29%) e infraestructura urbana (16%). Entre los proyectos más importantes se destacaron: la construcción de la central hidroeléctrica de Belo Monte en el Estado de Pará; la construcción de la autopista BR-101, que conecta las ciudades de Río de Janeiro y Porto Alegre; la ampliación del Aeropuerto Internacional de Guarulhos en San Pablo, por lo que el programa contribuyó al crecimiento, generó millones de empleo y mejoró la infraestructura del país.
El nuevo PAC4, lanzado en la actual presidencia de Lula a mediados del año pasado, comprende la realización de inversiones por un monto aproximado a los USD 340 mil millones hasta 2026 (R$ 1,4 billones), con fondos de origen tanto público como privado5 6.
El programa une fuerzas entre el gobierno federal, el sector privado, estados, municipios y movimientos sociales. Su objetivo principal es impulsar el crecimiento económico y la inclusión social de manera integral. A través de una alianza estratégica, se busca generar empleo e ingresos, reducir las desigualdades sociales y regionales, y fomentar el desarrollo en todo el territorio.
El gobierno de Lula tiene previsto distribuir los fondos entre infraestructura (46%), transición ecológica (21%), neo-industrialización (17%) e inclusión social (16%).
Se calcula que el nuevo PAC podría aumentar el PIB de Brasil en un promedio anual de 2,5% durante el período de implementación. Esto podría generar un aumento del PIB per cápita de alrededor de 1.500 dólares en 10 años.
Tendrá un impacto determinante en términos de generación de empleo, en tanto comprende la previsión de casi 4 millones de puestos de trabajo, 2,5 millones de forma directa y unos 1,5 millones de manera indirecta7. Por ello, se estima que podría sacar de la pobreza a alrededor de 10 millones de personas en 10 años, lo que reduciría la tasa de pobreza de Brasil del 27% actual al 17%
A su vez, hay que considerar los importantes impactos en términos de integración regional, en la medida en que podría aumentar el comercio entre Brasil y los países de América Latina en un 30% en 10 años. En este sentido, el programa está enmarcado en una concepción de política exterior del gobierno de Lula, en la que Brasil se logre consolidar como líder regional y potencia emergente a nivel global.
Por último, el PAC se guía también con criterios de sostenibilidad ambiental, ya que se estima que se podría reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% en 10 años, así como de fortalecimiento de la institucionalidad y eficiencia de la gestión pública. Este fortalecimiento emana de una serie de Medidas Institucionales, que son un conjunto articulado de actos normativos, de gestión y de planificación que tienen como objetivo hacer que el Estado sea más eficiente, menos burocrático, con capacidad de planificación y activo en su papel de inductor del crecimiento8
Los ejes de inversión del PAC
La concepción estratégica detrás del PAC es la del Estado como inductor de la actividad económica. En este sentido, se definen nueve ejes de inversión: 1) transporte eficiente y sostenible; 2) ciudades sostenibles y resilientes; 3) salud; 4) transición y seguridad energética; 5) educación, ciencia y tecnología; 6) agua para todos; 7) inclusión y conectividad digital; 8) infraestructura social inclusiva; y 9) innovación para la industria de defensa.
Al igual que en el caso del plan industrial Nueva Industria Brasil9, el programa presentado por Lula tiene como virtud comprometer al sector privado. Esto es tanto en su diseño como en su ejecución: de las inversiones totales previstas el 36% serán facilitadas por el sector privado (unos R$ 612 millones), aproximadamente el 21% provendrán de colocaciones financieras tales como bonos verdes (R$362 millones), los gobiernos estaduales aportarán cerca del 20% (R$343 millones), y el gobierno federal tiene previsto financiar el 22% (R$ 371 millones) a partir de su presupuesto10.
La inversión en Transporte Eficiente y Sustentable representa aproximadamente el 20% de la inversión total, por unos U$S 67.678 millones (R$ 349.9 billones). En este eje, Brasil apuesta a un sector logístico moderno y eficiente. Esto permitirá reducir costos, mejorar la competitividad, generar empleo y mejorar la calidad de vida de la población.
En Infraestructura Social Inclusiva se invertirán unos U$S 502 millones (R$ 2.6 billones), el equivalente al 0,16% del total del PAC. La inclusión de este eje, aunque relativamente de menor importancia en montos, parte de comprender a la cultura como motor de desarrollo social y económico, brindar acceso a bienes y servicios culturales, espacios para prácticas deportivas y de ocio, actividades educativas, contribuyendo a la reducción de violencia.
Uno de los principales ejes es Ciudades Sostenibles y Resilientes, en tanto se prevé que el 36% del total invertido en el marco del PAC se dirija a estos fines. Con una inversión total de U$S 117.930 millones (R$ 609.7 billones), se apuesta por viviendas seguras, adecuadas y asequibles, así como por servicios básicos para toda la población, mejorando la capacidad de las ciudades de adaptarse a las adversidades del clima.
Relacionado con el anterior eje, el referido a Agua para todos tiene como previsión la movilización de unos U$S 5.900 millones (R$ 30.5 billones), el 1,80% del total del PAC, apuntando a garantizar el acceso al agua potable como un derecho humano fundamental.
Por otro lado, el eje Inclusión Digital y Conectividad comprenderá aproximadamente el 1,64% de la inversión total, unos U$S 5.396 millones (R$ 27.9 billones) para universalizar la conectividad en 138 mil escuelas públicas de educación básica y conectar 24 mil unidades básicas de salud, ampliar el uso de internet para que docentes, estudiantes y profesionales de la salud puedan utilizar las tecnologías digitales, ampliación de la señal 4G y la implementación de 5G en zonas sin cobertura, además de la construcción y ampliación de redes fijas de fibra óptica, expansión de la TV Digital y modernización de los servicios prestados por correos.
En cuanto a la Transición y Seguridad Energética, la misma comprenderá el 33,26% de la inversión total, unos U$S 5.396 millones (R$ 27.9 billones), y se estima que el 80% del aumento de la capacidad de generación de energía eléctrica provendrá de fuentes renovables. Se busca impulsar una nueva industrialización, centrada en la Bioeconomía.
El eje Innovación para la Industria de Defensa busca fortalecer las capacidades de defensa nacional mediante la implementación de tecnologías de última generación. Esta iniciativa se basa en la comprensión de que la seguridad nacional en el siglo XXI exige una respuesta integral que combine capacidades militares tradicionales con avances tecnológicos. El programa contempla inversiones en I+D para la creación de tecnologías propias, lo que permitirá reducir la dependencia de proveedores extranjeros, aumentando la autonomía estratégica del país; dar impulso a la innovación, generando nuevas oportunidades para el sector industrial nacional y creación de empleos de alto valor añadido, impulsando el desarrollo económico y social. Las nuevas inversiones del PAC se dirigirán a equipos y sistemas integradores aéreos, navales y terrestres. La inversión será de unos U$S 10.212 millones (R$ 52.8 billones), aproximadamente el 3,11% del total.
En Salud el programa invierte en ampliar las redes de atención primaria y especializada de salud, fortalecer la salud digital, prepararse para emergencias sanitarias y aumentar la capacidad de producción nacional de productos farmacéuticos, biofarmacéuticos, vacunas y hemoderivados. La inversión de unos U$S 5.900 millones (R$ 30.5 billones) equivale a casi el 1,8% del total comprendido en el PAC.
Por último, en Educación, Ciencia y Tecnología el nuevo PAC prioriza la consolidación y reestructuración de campus y la ampliación de la red de Institutos y Universidades Federales para brindar infraestructura adecuada para el desarrollo de la docencia, la extensión y la producción científica en el país. La inversión de unos U$S 8.704 millones (R$ 45 billones) representa aproximadamente el 2,65% del total previsto en el PAC.
El diagnóstico del gobierno de Lula
El crecimiento económico, así como también la forma de lograr el mismo y distribuir sus frutos es un problema recurrente para los países periféricos, particularmente aquellos de la región. Brasil, pese a ser la principal potencia económica en América Latina, no es ajeno a este debate. Pese a que la economía de Brasil ha mostrado un crecimiento importante ya desde inicios de siglo, con pocos años de caída del producto (tan sólo cuatro años de caída del PIB sobre un total de veinticuatro años), entre 2014 y 2020 el desempeño de la economía brasileña mostró mayor cantidad de años de caída de la actividad (tres de los siete años, incluyendo el 2020 de pandemia), y los años de crecimiento registraron un desempeño bastante por debajo de los años de mayor dinamismo económico.
Al salir de la crisis económica generada por el COVID-19, Brasil volvió a registrar años con tasas de crecimiento positivas importantes entre 2021 y 2023. En este último año, el PIB aumentó un 2,9% interanual.
Cómo se puede observar, el crecimiento no ha sido un problema para la economía brasileña, lo que contrasta con lo observado en nuestro país a lo largo de la última década. Aún así, a través de las inversiones comprometidas a través del PAC, el gobierno de Lula busca continuar impulsando un proceso de crecimiento del producto de Brasil, estimando el mismo en un 2,5% promedio durante todo el período de implementación.
A pesar de no ser un indicador preciso de cómo se distribuyen los resultados del crecimiento de la economía, el PIB per cápita ha tenido una evolución mayormente positiva a lo largo del siglo, pero con una mayor cantidad de años de desempeño negativo (siete sobre veinticuatro) y tasas de crecimiento inferiores a aquellas registradas por la economía brasileña. Aún así, debe destacarse el buen desempeño durante los gobiernos del PT, particularmente hasta 2014, y con posterioridad a la pandemia.
En este sentido, se comprende el objetivo de continuar aumentando el PIB per cápita en unos USD 1.500 en los próximos 10 años.
Sin dudas, el PAC tiene entre sus objetivos que los impactos en términos de entramado productivo y de infraestructura tengan importantes efectos en términos sociales. A lo largo de la anterior experiencia de gobierno de Lula en Brasil, uno de los principales logros fue reducir la pobreza y la pobreza extrema. Este proceso se realizó con particular éxito hasta 2014. Entre 2015 y 2021 el país se vió afectado por la reversión de muchas de las políticas económicas redistributivas aplicadas durante el período de gobierno de Lula.
Al observarse la evolución de la desigualdad, se puede destacar que el coeficiente de Gini había demostrado una importante reducción entre 2001 y 2015. En 2022 (último dato disponible de CEPAL), la población de Brasil se encontraba en una situación similar que en 2014. En este sentido, destaca la preocupación del gobierno de Lula por retomar el sendero de la reducción de la desigualdad con un programa redistributivo como el PAC, que tenga en cuenta los efectos sociales y económicos.
Por último, en cuanto al aspecto más relevante del programa, el PAC busca movilizar inversiones del sector público (nacional y estadual), como del sector privado, ya sea de forma directa como a través de la búsqueda de financiamiento en el mercado de capitales. De esta manera, se apunta a promover la posibilidad de que tanto el capital privado como los fondos públicos invertidos sean el motor del crecimiento de Brasil en lo que queda de la década.
Con un contexto macroeconómico mucho más estable que el argentino, y un mercado con una escala superior a las demás economías de la región, Brasil se consolida así como un destino atractivo para el ingreso de flujos de capitales extranjeros, en un contexto en el cuál las economías a nivel mundial se disputan las formas de ser destinatarios de inversiones extranjeras directas (IED). En este sentido, los últimos datos de la CEPAL destacan que Brasil fue el principal receptor de IED en América Latina y el Caribe en 2023, producto del ingreso de unos USD 64.230 millones, el equivalente al 34,85% de las IED recibidas por la región13.
Si se observa el flujo neto de IED (IED recibidas menos IED en el extranjero), Brasil ha recibido más inversiones de las que realiza en el extranjero de manera sistemática a lo largo del siglo, con la excepción de 2006, año en que algunas de las principales corporaciones brasileñas realizaron importantes inversiones en el exterior, en el marco de una creciente estrategia de internacionalización mediante la compra de activos o adquisiciones en minería, petróleo, finanzas y siderurgia14.
En esta coyuntura, no todo el panorama es tan prometedor. Pese a que Brasil ha recibido un flujo neto positivo de IED en 2023, el mismo se ha reducido en su volúmen. Esto es coincidente con el retroceso en el monto total recibido de IED: según la CEPAL, el porcentaje de caída de recepción de IED respecto a 2022 fue de USD 10.377 millones, lo que representa un -13,9%. Esto en un contexto en el cual la región registró un empeoramiento en la recepción de IED del -9,9% respecto a 202215.
Esta situación también coincide con las tendencias globales. A nivel mundial, en 2023 se registró una disminución de los flujos entrantes de IED del -1,8% (segundo año consecutivo de caída), con EE.UU. y China cayendo -6,4% y 13,7%, respectivamente16.
Este panorama internacional confirma el recrudecimiento de la competencia entre países (y dentro de estos de jurisdicciones) por atraer IED, en la medida en que los flujos de inversiones vienen retrocediendo. También plantea interrogantes respecto al potencial de aquellas estrategias, como la planteada por el gobierno de Milei en la Argentina, que depositan todas sus esperanzas en ser meros receptores de IED, en un contexto global económico cada vez más complejo.
Conclusiones
Lo expuesto en este trabajo demuestra la relevancia de la decisión de Brasil, que observa el escenario internacional, e intentar movilizar las inversiones del sector público nacional y estadual, así como del sector privado dentro de sus fronteras, con objetivos económicos precisos, en sectores estratégicos definidos y con programas y proyectos destinatarios específicamente diseñados. Esto se realiza partiendo de un diagnóstico que lo lleva a aspirar por la mejora de las capacidades productivas de la economía del país, y generar un profundo impacto social y económico en los sectores de la sociedad y las regiones del país más relegados.
El PAC está diseñado con una perspectiva del país que quiere legar Lula a generaciones futuras, con mayor empleo, menos pobreza y mejor redistribución del ingreso, con una mejor inserción en los mercados mundiales, y con mayor valor agregado en una economía en crecimiento. En este sentido, es complementario del plan industrial presentado en 2023, el NIB, y supone un nuevo ejemplo de un mundo donde algunos de los principales países se preocupan por proteger el empleo y la industria nacional.
Esta situación contrasta con el panorama observado en la Argentina, donde la única política orientada a las inversiones ha sido el RIGI, consistente en concesiones y beneficios exagerados sólo accesibles a un grupo de grandes grupos corporativos para la explotación de nuestros recursos naturales.
Mientras nuestro país asiste a un nuevo ataque regresivo sobre su estructura productiva y a un marcado deterioro de sus indicadores sociales, en Brasil se observa un panorama diferente. El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) ha demostrado ser una herramienta clave en la modernización de la infraestructura brasileña y en la promoción del desarrollo socioeconómico. Desde su creación, ha impulsado grandes inversiones en áreas estratégicas como el transporte, la energía y el saneamiento, lo que ha contribuido a la creación de empleos y a la mejora de la calidad de vida de millones de brasileños. Aunque no ha estado exento de desafíos y retrasos en la ejecución, los avances en la construcción de infraestructuras esenciales son innegables17.
Esta experiencia del pasado es la que guía a la actual administración, que sigue viendo en éste programa una estrategia necesaria para el desarrollo integral de Brasil. Pero su continuidad y éxito a largo plazo dependen de una mejora constante en la planificación, gestión y fiscalización de los proyectos. Con un enfoque renovado en la sostenibilidad y la inclusión social, el programa puede seguir siendo un motor de crecimiento económico, ayudando a cerrar las brechas de infraestructura y desigualdad en el país.
Referencias
1. FMI. Anna Ilyina, Ceyla Pazarbasioglu, Michele Ruta. (2024, 12 de mayo). https://www.imf.org/es/Blogs/Articles/2024/04/12/industrial-policy-is-back-but-the-bar-to-get-it-right-is-high. FMI.
2. Fernández, I., & Valenti Randi, M. (2024, 15 de mayo). El RIGI: Bases para el saqueo de la Argentina – Ocipex. OCIPEX – Observatorio de Coyuntura Internacional y Política Exterior. https://ocipex.com/informes/el-rigi-bases-para-el-saqueo-de-la-argentina
3. Aceleración del Crecimiento priorizará vivienda, movilidad y energía. (2024, 11 de agosto). Agência Brasil. https://agenciabrasil.ebc.com.br/es/economia/noticia/2023-08/aceleracion-del-crecimiento-prioriza-vivienda-movilidad-y-energia
4. Novo PAC. (s.f.). Casa Civil. https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac
5. Nuevo PAC. (s.f.). GOV.BR. https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-buenos-aires/ApresentacaoPACESP.pdf
6. Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC). (2024, 3 de octubre). Ministério das Relações Exteriores. https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-buenos-aires/programa-de-aceleracion-del-crecimiento-pac
7. Nuevo PAC. (s.f.). GOV.BR. https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-buenos-aires/ApresentacaoPACESP.pdf
8. Medidas Institucionais. (s.f.). Casa Civil. https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac/medidas-institucionais
9. Fernández, I., & Pereyra, R. (2024, 17 de septiembre). Informe de política industrial: la Nueva Industria Brasil (NIB). OCIPEX – Observatorio de Coyuntura Internacional y Política Exterior. https://ocipex.com/wp-content/uploads/2024/09/Informe-de-politica-industrial-de-Brasil.pdf
10. Nuevo PAC. (s.f.). GOV.BR. https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-buenos-aires/ApresentacaoPACESP.pdf
11. En las escuelas sin electricidad se instalarán generadores fotovoltaicos. En las unidades de salud, la conexión de calidad permitirá fortalecer el Programa Nacional de Telesalud, ampliar el uso de la historia clínica electrónica, garantizar el acceso a internet a través de la UBS en comunidades indígenas y localidades remotas
12. El programa también garantiza recursos para la construcción de nuevos Centros de Rehabilitación Especializada y Talleres de Ortopedia y nuevos Centros de Atención Psicosocial, incluidos centros especializados para niños y jóvenes y nuevas soluciones para el tratamiento del cáncer.
13. CEPAL. (2024, 1 de agosto). La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2024. Repositorio Digital :: Inicio. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/ab168ebe-f0f3-43a5-b927-6dd8f4314a4b/content
14. Destaca la adquisición de activos de la minera Vale, que ese año adquirió Inca, una de las mayores productoras de níquel a nivel global por unos USD 17.600 millones, así como la estrategia expansiva de Petrobras en el sector hidrocarburos, que incluyó su expansión en la Argentina, así como la expansión del grupo financiero Itaú.
15. CEPAL. (2024, 1 de agosto). La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2024. Repositorio Digital :: Inicio. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/ab168ebe-f0f3-43a5-b927-6dd8f4314a4b/content
16. CEPAL. (2024, 1 de agosto). La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2024. Repositorio Digital :: Inicio. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/ab168ebe-f0f3-43a5-b927-6dd8f4314a4b/content
17. Es importante señalar que el éxito del PAC depende no solo de la inversión financiera, sino también de una gestión eficiente y transparente. La superación de obstáculos burocráticos y la mejora en los mecanismos de control y supervisión son cruciales para garantizar que los proyectos se completen en tiempo y forma, y que los recursos se utilicen de manera efectiva. La participación activa de los gobiernos estatales y municipales también es fundamental para asegurar que los beneficios del programa lleguen a todas las regiones del país.
Si queres sumarte a participar en alguno de los grupos de trabajo escribinos a