Introducción
El escenario internacional actual, signado por el conflicto entre la Federación de Rusia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Ucrania, evidencia la disputa de poder entre polos divergentes. Esto tiene lugar en un contexto donde la reemergencia de la República Popular de China (RPC) en las últimas décadas y el retorno de la Federación de Rusia como gran actor del sistema internacional están reconfigurando la distribución del poder, lo cual genera una mayor competencia entre las potencias. Las palabras del Secretario de Estado de Estados Unidos (EE.UU.), Anthony Blinken, pronunciadas en su discurso en la Universidad George Washington, el 26 de mayo de 2022, dan cuenta de ello:
“Incluso mientras persista la guerra del presidente Putin, seguiremos enfocados en el mayor desafío al orden internacional en el largo plazo, que es el que plantea la República Popular China. China es el único país que tiene tanto la intención de redefinir el orden internacional como el poder económico, diplomático, militar y tecnológico para hacerlo. La visión de Pekín nos alejaría de los valores universales que han sostenido gran parte del progreso conseguido por el mundo en los últimos 75 años”1.
Así, nos encontramos en una era donde prima la competencia y la confrontación entre grandes potencias, donde Estados Unidos define a la Federación de Rusia y la RPC como sus principales amenazas2 y busca mantener el orden internacional regido por la supremacía estadounidense.
Sin embargo, en los últimos años, Rusia y China han desarrollado sus propios enfoques sobre los principios y valores de la gobernanza global3 que aparecen volcados en el entramado institucional euroasiático. En este sentido y a más de un año del inicio del conflicto, ¿Cuáles son las instituciones más notorias y qué nos dicen sobre la política exterior de las potencias regionales? ¿De qué manera repercuten estos mecanismos de integración en el actual contexto internacional y cómo se han comportado desde el inicio del conflicto militar febrero de 2022?
El impulso sino-ruso a la articulación regional
La RPC y Rusia funcionan como el motor de la integración euroasiática. Ambos Estados poseen asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU), lo cual les otorga un mayor peso político en la toma de decisiones a nivel global. A su vez, ambas se sumaron al G-20 en 2008, establecieron el mecanismo BRICS en 2009, junto a India, Brasil y Sudáfrica e impulsaron el Nuevo Banco de Desarrollo del BRICS. Sin embargo, dada la naturaleza propia de su supremacía, cada una de las potencias euroasiáticas desarrolló su propia visión de gobernanza global, las cuales convergen en muchos aspectos, en especial en aquello referido a la promoción de un sistema internacional multipolar basado en relaciones de beneficio mutuo.
La visión china puede resumirse en cuatro áreas centrales: en primer lugar, la reforma del sistema de Bretton Woods; en segundo lugar, la creación de nuevas instituciones; tercero, la promoción de asociaciones globales y, por último, la integración económica de Eurasia. Muestra de ello, es la serie de políticas de alcance global que llevó adelante Beijing para aumentar su poder de decisión e influencia en la formulación de un conjunto normativo dentro de los cuales figuran la Iniciativa de la Franja y la Ruta de la Seda, anunciada en 2013, cuyo complemento, el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura, es una alternativa continental del Fondo Monetario Internacional (FMI) o del Banco Mundial (BM). Al mismo tiempo, es competidor del Banco de Desarrollo Asiático, alineado con Japón, EE.UU y la Unión Europea (UE) y el Área de Libre Comercio del Asia-Pacífico4.
En el caso de Rusia, su política exterior se rige por el principio del “pívot hacia el este” o povorot na Vostok, del que ya en 2013 se hacía mención en el discurso del Presidente Putin ante la Asamblea Federal, donde afirmó que la necesidad de reorientarse hacia el Pacífico y desarrollar las regiones del este de Rusia serían las prioridades para el siglo XXI5. Este nuevo direccionamiento también está presente en los Conceptos de Política Exterior (2013 y 2016), los cuales afirman que el poder y el potencial de desarrollo mundial están en un proceso de descentralización y desplazamiento hacia la región de Asia y el Pacífico, erosionando el dominio económico y político mundial de las potencias occidentales tradicionales6.
Rusia presentó la iniciativa de una Gran Asociación Euroasiática con la intención de reivindicar un papel preponderante en la conformación del orden regional e internacional. Más importante aún, la declaración conjunta sobre la alineación del enfoque chino de la Ruta de la Seda con la Unión Económica Euroasiática (UEE), firmada por China y Rusia en 2015, identificó explícitamente a la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) como la principal plataforma para la sinergia entre las dos iniciativas7. Surgida formalmente a principios del siglo XXI, su principal objetivo es llevar estabilidad a la región, combatiendo lo que ellos denominan “los 3 males”: el separatismo, el extremismo y el fundamentalismo8.
El grupo de los “Cinco de Shanghái”9 es el precursor de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS), fundada el 15 de junio de 2001. Actualmente posee 9 miembros plenos, a saber, Rusia, China, India, Pakistán, Irán, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán 3 “Estados Observadores” (Afganistán, Bielorrusia y Mongolia) y 8 “Socios de Diálogo” (Arabia Saudita, Azerbaiyán, Armenia, Catar, Camboya, Egipto, Nepal, Sri Lanka y Turquía).
En este sentido, la 22° Cumbre de la OCS, en Samarcanda (Uzbekistán) en septiembre de 2022, destacó por otorgar la membresía plena a Irán y el estatus de “Socio de Diálogo” a Egipto, Arabia Saudita y Qatar10. La cumbre contó con la presencia de 8 mandatarios, entre ellos Xi, Putin y Modi, siendo además el primer encuentro presencial entre el presidente chino y el ruso posterior a la intervención en Ucrania11. Irán posee una ubicación estratégica por su proyección al Golfo Pérsico y al Océano Índico; forma parte del Corredor Internacional de Transporte Norte-Sur, en el cual destaca el Puerto de Chabahar12. De esta manera, su adhesión fortalece las cadenas logísticas alternativas, el regionalismo y va en consonancia con su doctrina de política exterior “Look East”13, implementada durante los mandatos de Mahmud Ahmadinejad (2005-2013). Así, China y Rusia adquieren mayor importancia para Irán, en detrimento del eje euroatlántico, desde el retiro unilateral por parte de EE.UU. del acuerdo nuclear en 2018 y la imposición de sanciones económicas a Teherán14.
Integración regional en Eurasia y su accionar durante 2022
Entre el 12 y 13 de octubre tuvo lugar en Kazajistán la sexta cumbre de la Conferencia sobre Interacción y Medidas de Fomento de la Confianza en Asia (CICA), la cual está compuesta por 28 Estados15.
Durante la conferencia, hubo declaraciones relevantes, como la del presidente de Kazajistán, Kassym-Jomart Tokayev, quien sostuvo que “la previsión de que el siglo XXI será el siglo de Asia ya es una realidad” y propuso transformar la cumbre financiera de la CICA en una plataforma permanente16. Por su parte, el presidente turco manifestó que la arquitectura de la seguridad global debe configurarse en un entendimiento más justo y llamó a un alto al fuego en Ucrania17. Irán enfatizó la necesidad de crear mecanismos financieros conjuntos utilizando monedas regionales18. Del lado ruso, Putin destacó la interacción lograda entre la OCS, la Unión Económica Euroasiática (UEE) y la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN). Además, el mandatario ruso llamó a remover todos los obstáculos “artificiales e ilegales” que imposibilitan la revitalización de cadenas globales de valor y sostuvo que el mundo está adquiriendo verdaderamente características multipolares, proceso en el cual Rusia participa activamente y busca cooperar en diferentes niveles para prevenir escenarios de inestabilidad regional, como en Afganistán19. En síntesis, la VI Cumbre de la CICA en 2022 demostró la unidad de concepción por parte de los 28 Estados euroasiáticos que la componen. Sus líderes coinciden en la centralidad geopolítica y geoeconómica que posee su región y acordaron transformar a esta “conferencia” en una institución permanente. La organicidad estable de la CICA contribuye a reforzar la reconfiguración de la arquitectura política internacional, con perspectivas tendientes al multipolarismo.
Rusia, aprovecha esta unidad de concepción y para apuntalarse como un actor regional de peso con proyección internacional. Para esto, impulsó reuniones de fuerte capital simbólico, como la del 14 de octubre en la capital de Kazajstán: Astaná acogió la cumbre del Consejo de Jefes de Estado de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), bajo la presidencia kazaja. Estuvieron presentes los mandatarios de Azerbaiyán, Armenia, Bielorrusia, Kirguistán, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán20. El accionar de la CEI en una coyuntura signada por el enfrentamiento entre Rusia y la OTAN le permite recuperar simbólicamente un mayor peso político a Moscú en ex-repúblicas soviéticas, que históricamente estuvieron bajo influjo ruso. En el marco de la CEI, a través de la interacción con mandatarios que la integran, Rusia se garantiza para sí que países que ellos consideran su “extranjero próximo” no sean permeables a la retórica sancionatoria del eje euroatlántico.
En una situación análoga, cabe mencionar el papel de alianzas militares de la región. El 23 de noviembre, tuvo lugar en Erevan (Armenia), la cumbre de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC). La OTSC es la herramienta que Rusia posee para mantener su influencia militar en las ex-repúblicas soviéticas. Contó con la participación de los mandatarios de Rusia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán y el primer ministro armenio. Allí, el presidente ruso destacó el rol preponderante que posee para el mantenimiento de la estabilidad regional. Mencionó la consolidación de la cooperación en materia militar tras los sucesos de Kazajistán en enero de 2022. Aludió a los ejercicios militares conjuntos llevados a cabo en 2022 y citó los compromisos logrados entre Armenia y Azerbaiyán en octubre, a instancias de Rusia. A su vez, remarcó su preocupación sobre la difusión del extremismo islámico desde Afganistán a Estados de Asia Central. Con base a ello, subrayó los esfuerzos de las “Consultas del Formato de Moscú sobre Afganistán”21 junto a China, India e Irán22. En el escenario actual, la ejecución de ejercicios militares por parte de la OTSC es una demostración de fuerza, principalmente rusa. Asimismo, Moscú ostenta un rol preponderante actuando como mediador entre Armenia y Azerbaiyán. Su presencia militar en el terreno consolida su hegemonía en Asia Central y el Cáucaso Sur.
Finalmente, debemos mencionar los movimientos en materia económica-comercial. El 9 de diciembre tuvo lugar la Reunión del Consejo Económico Supremo Eurasiático, en Bishkek, capital kirguisa. Asistieron los 5 miembros de la Unión Económica Euroasiática (UEE): Rusia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguistán y Armenia. Allí, los Jefes de Estado de la UEE decidieron iniciar negociaciones con los Emiratos Árabes Unidos para concluir un acuerdo de libre comercio. La UEE es la herramienta rusa para mantener su influencia en términos económico-comerciales en algunas ex-repúblicas soviéticas. Los miembros de la UEE gozan de la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas dentro del mercado único. En este sentido, cabe destacar que con posterioridad a la imposición de sanciones a la industria rusa por parte de Europa y sus aliados, miembros de la UEE, como Armenia, optaron por realizar los pagos a las importaciones de gas provenientes de Rusia directamente en rublos. Para octubre del 2022, alrededor del 72% de los pagos entre los países del bloque eran realizados en rublos, por lo que Rusia propuso la creación de un Mercado Energético Común en el marco de la UEE, durante la reunión del Consejo Intergubernamental Euroasiático23.
Dos semanas después, entre el 26 y 27 de diciembre, Rusia convocó en San Petersburgo a un encuentro informal de la CEI, para realizar un balance del año. En su discurso, Putin destacó el incremento del comercio ruso con la CEI en un escenario económico volátil: entre enero y octubre, creció un 6,6% hasta los 81.500 millones de dólares. A su vez, mencionó la importancia de la cooperación de dicha organización para mantener la estabilidad y seguridad regional24.
Conclusiones
Las primeras décadas del siglo XXI han estado marcadas por un aumento de la competencia entre las grandes potencias, pero también por la articulación y el fortalecimiento de instituciones regionales alternativas, principalmente en la región euroasiática, cuyo objetivo es modelar progresivamente las visiones de “gobernanza global” imperantes desde la segunda posguerra a mediados del siglo pasado.
Como afirmaba Brzezinski, “el gran tablero mundial se encuentra en Eurasia”25. El peso económico de la región queda evidenciado en el informe de 2022 “Nuevas Perspectivas Económicas” de la OCDE, se pronosticó que “el crecimiento mundial disminuirá al 2,2 % en 2023 y se recuperará a un relativamente modesto 2,7 % en 2024. Asia será el principal motor de crecimiento en 2023 y 2024, mientras que Europa, Norteamérica y América del Sur verán un crecimiento muy bajo”26.
Dentro de este escenario, estados como Rusia, China e India buscan ampliar sus márgenes de maniobra apostando a las instituciones regionales como la Organización de Cooperación de Shanghái o la Unión Económica Euroasiática. En el mismo sentido apuntan los esfuerzos para reconfigurar las rutas comerciales regionales y globales, con proyectos tales como el Corredor Internacional Norte-Sur que une a Rusia e India a través del Cáucaso y Asia Central y la Nueva Ruta de la Seda. Asimismo, organizaciones como los BRICS toman mayor relevancia en asuntos globales, y diversos Estados, como Argentina, aspiran a formar parte del mismo.
Con respecto a su articulación, los mecanismos regionales mencionados en el artículo, usualmente “dialogan” entre sí. Por ejemplo, en febrero de 2022, se firmó la Posición Conjunta de la Estructura Antiterrorista Regional de la OCS, el Centro Antiterrorista de los Estados Miembros de la Comunidad de Estados Independientes y la Secretaría de la OTSC sobre la lucha contra el terrorismo y el extremismo para coordinar un grupo de expertos entre las tres instituciones27.
Estos bloques buscan consolidar polos alternativos de poder donde las voces del sur global sean más representadas. El fortalecimiento y la proliferación de este entramado institucional en Eurasia a lo largo de 2022, en el contexto de la guerra entre Rusia y Ucrania, es un indicio de una búsqueda regional a problemas globales y de la generación de nuevos mecanismos que sorteen a las instituciones dominadas por los poderes euro-atlánticos28. Como afirmamos al comienzo de la nota, el pragmatismo geopolítico es una cualidad del siglo que recién comienza.
Referencias
1 Aronskind, R. (13.09.2022). “Ucrania: ¿una guerra subrogada?”. Revista Estado y Políticas Públicas Nº 19. pp. 19-34.
2 Biden-Harris Administration’s National Security Strategy. (Octubre 2022). The White House. Recuperado de: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf
3 Declaración Conjunta de la Federación Rusa y la República Popular China sobre las Relaciones Internacionales Entrando en una Nueva Era y el Desarrollo Sostenible Global. (Febrero 2022). Recuperado de: http://www.en.kremlin.ru/supplement/5770
4 Delage Fernando (2019) “China y la gobernanza económica global: hacia un orden pluralista” disponible en: https://www.redalyc.org/journal/282/28264997007/html/
5 Putin Vladimir (2013, dicimbre 13) “Discurso Presidencial a la Asamblea Federal” disponible en: http://en.kremlin.ru/events/president/news/19825
6 Ministerio de Relaciones Exteriores de Rusia, (2016). “Concepto de Política Exterior de la Federación Rusa”. Disponible en: https://mid.ru/en/foreign_policy/fundamental_documents/1538901/
7 Declaración Conjunta de la Federación Rusa y la República Popular China sobre las Relaciones Internacionales Entrando en una Nueva Era y el Desarrollo Sostenible Global. (Febrero 2022). Recuperado de: http://www.en.kremlin.ru/supplement/5770
8 Deng, Hao. (2020). “The Shanghai Cooperation Organization and Global Governance in the New Era”. China International Studies.
9 Los Cinco de Shanghái fue formado el 26 de abril de 1996 por China, Rusia, Kazajistán, Kirguistán y Tayikistán.
10 Samarkand SCO summit: What’s on the agenda”. (15.09.2022). China Daily. Recuperado de: https://www.chinadaily.com.cn/a/202209/15/WS63225715a310fd2b29e77a80.html
11 Khan, A. “What Does Iran’s Membership in the SCO Mean for the Region?”. The Diplomat. Recuperado de: https://thediplomat.com/2022/09/what-does-irans-membership-in-the-sco-mean-for-the-region/
12 El puerto fue construído parcialmente por India durante la década de 1990, para evitar el posicionamiento de puertos pakistaníes con proyección al Índico.
13 “Mirar hacia el Este”. Es un estilo de política exterior que vuelve a tener vigencia con la llegada a la presidencia de Ebrahim Raisi en el año 2021. Su antecesor, Hasán Rouhani (2013-2021), era considerado de tendencias más moderadas. Su política exterior estuvo enfocada en lograr un acercamiento con EE.UU. y lograr suspender las sanciones que pesaban sobre la economía iraní, producto del enriquecimiento de uranio. Este objetivo se logró con la firma del “Plan de Acción Integral Conjunto” (PAIC) entre Irán y los 5 Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en 2015. Dicho acuerdo quedó casi sin efecto con la retirada unilateral por parte de EE.UU. en 2018.
14 Pahlavi, P. (04.10.2022). “The Origins And Foundations Of Iran’s “Look East” Policy”. Australian Institute of International Affairs. Recuperado de: https://www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/the-origins-and-foundations-of-irans-look-east-policy/
15 “Sixth CICA Summit: Expectations and Retrospective”. (12.10.2022). The Astana Times. Recuperado de: https://astanatimes.com/2022/10/sixth-cica-summit-expectations-and-retrospective/
16 “ Kazakhstan’s Tokayev opens CICA Summit, highlights role of Asia”. (13.10.2022). Antara Indonesian News Agency. Recuperado de: https://en.antaranews.com/news/254753/kazakhstans-tokayev-opens-cica-summit-highlights-role-of-asia
17 “Astana Summit and Turkiye’s diplomatic achievements”. (18.10.2022). Middle East Monitor. Recuperado de: https://www.middleeastmonitor.com/20221018-astana-summit-and-turkiyes-diplomatic-achievements/
18 Ayatollah Raisi at the 6th CICA Summit: The world today more than ever needs a more effective role of regional mechanisms”. (13.10.2022). Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Islámica de Irán. Recuperado de: https://en.mfa.ir/portal/NewsView/696437
19 “Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA) summit”. (13.10.2022). Gobierno de la Federación de Rusia. Recuperado de: http://en.kremlin.ru/events/president/news/69587
20 “CIS summit in Kazakhstan – Outcomes”. (15.10.2022). News Central Asia. Recuperado de: https://www.newscentralasia.net/2022/10/15/cis-summit-in-kazakhstan-outcomes/
21 El Formato de Moscú se estableció en 2017 como un mecanismo internacional para Afganistán, inicialmente formado por seis partes que involucran a Rusia, Afganistán, India, Irán, China y Pakistán. Posteriormente se amplió en las consultas celebradas en Moscú en 2017 y 2018. Recuperado de: https://www.irsea.ro/Moscow-Format-Consultations/
22 “CSTO summit”. (23.11.2022). Gobierno de la Federación de Rusia. Recuperado de: http://en.kremlin.ru/events/president/news/69922
23 Teslova, Elena (21 de octubre de 2022). “Russia proposes common energy market in Eurasian Economic Union”. Anadolu Agency. Disponible en: https://www.aa.com.tr/en/economy/russia-proposes-common-energy-market-in-eurasian-economic-union/2717620
24 “Informal summit of CIS heads of state”. (26.12.2022). Gobierno de la Federación de Rusia. Recuperado de: http://en.kremlin.ru/events/president/news/70189
25 Brzezinski, Zbigniew (1998). The Grand Chessboard. Basic Books
26 “OECD Economic Outlook, Volume 2022 Issue 2”. Recuperado de: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/f6da2159-en/1/2/1/index.html?itemId=/content/publication/f6da2159-en&_csp_=761d023775ff288a22ebcaaa183fbd6c&itemIGO=oecd&itemContentType=book
27 “La OTSC, la CEI y la OCS declararán posición conjunta de lucha contra el terrorismo”. (14.02.2022). Belta. Recuperado de: https://esp.belta.by/politics/view/la-otsc-la-cei-y-la-ocs-declararn-posicin-conjunta-de-lucha-contra-el-terrorismo-68729-2022/
28 Merino, Gabriel (2020). “Eurasia y la (re)emergencia de China y Rusia”. Instituto de Relaciones Internacionales. Disponible en: https://www.iri.edu.ar/wp-content/uploads/2020/09/a2020EurasiaArtMerino.pdf
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