Autores: Ezequiel R. Donda y Salvador Scarpino
Introducción
Desde el inicio del conflicto en Ucrania, Turquía ha logrado ejecutar una política exterior equidistante tanto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como de la Federación de Rusia, en la cual primó el equilibrio y el interés nacional turco. Pese a ser miembro de la OTAN desde 1952, Turquía no se plegó a las múltiples sanciones impulsadas por el eje euro-atlántico en contra de Rusia. Por el contrario, intensificó sus esfuerzos para acercar a las partes en conflicto y posicionarse como mediador. En consecuencia, nos preguntamos ¿Esta posición le otorga mayor peso político en la arena internacional? El hecho de ser miembro de la OTAN, ¿condiciona su vínculo bilateral con Rusia? Y al no aplicar sanciones a Rusia ¿repercute este posicionamiento en su vínculo con la Unión Europea (UE) y Estados Unidos (EE.UU.)?
Turquía entre la UE y la OTAN: socios sí, aliados no
Desde mediados del siglo XX, la República de Turquía forma parte de estructuras institucionales occidentales tales como la Organización del Tratado del Atlántico Norte, la Unión Aduanera de la Unión Europea y el Consejo de Europa (con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos)1. Sin embargo, la política exterior de Erdogan tiene matices propios: el alineamiento con el bloque militar de la OTAN no es determinante ni unívoco. Los intereses turcos en Siria, Libia, el Cáucaso Sur y el Mediterráneo han llevado a Ankara a asumir posiciones pragmáticas, tanto con la OTAN, como con Rusia.
En este contexto, la percepción turca acerca del surgimiento de nuevos polos que posiblemente tiendan a reconfigurar el poder mundial, y la falta de cohesión interna de estos últimos, resulta en el diseño de una política exterior de equilibrio para la cual prima el interés nacional turco.
Esto le permite actuar como mediador en diversos planos, no sólo en el diplomático económico, sino también en el humanitario. Tal es el ejemplo del intercambio de prisioneros entre Rusia y EE.UU. que ocurrió en suelo turco en abril de 2022, a instancias de la mediación de Erdogan. Tanto Putin como Biden agradecieron públicamente la gestión de éste último2.
En términos geoeconómicos, Turquía busca posicionarse como un centro logístico de distribución de alimentos y energía. Así ganó centralidad política al actuar como mediador en la “Iniciativa del Mar Negro”3, con el objetivo de facilitar la exportación de cereales desde 3 puertos ucranianos bloqueados a causa de la guerra, así como fertilizantes desde Rusia4. De esta manera, logra mayor influencia política en la región, sobre todo en Oriente Medio y África, donde diversas naciones dependen netamente de la importación de granos ruso-ucranianos. En este sentido, una prioridad de la política exterior turca desde la llegada del “Partido de la Justicia y el Desarrollo” de Erdogan en 2002 fue acrecentar su poder blando en África. Un dato concreto que apoya esta afirmación es el hecho de que las embajadas turcas en el continente africano han pasado de ser 12 en 2002, a 41 en 2021.
Dada su agenda en materia energética, cumple un rol cada vez más relevante en la diversificación del abastecimiento al mercado europeo. En 2006 se puso en funcionamiento el oleoducto Bakú-Tbilisi-Ceyhan (BTC Pipeline), el cual se origina en el puerto de Bakú en Azerbaiyán y pasa por Georgia y el este de Turquía, hasta llegar a la terminal mediterránea de Ceyhan. En cuanto al abastecimiento de gas natural, la Comisión Europea propuso en 2008 la construcción de una ruta alternativa a las rutas de gas rusas, desde el Caspio al Mediterráneo. De esta manera, con una inversión aproximada de 35 mil millones de dólares5, se conectaron 3 gasoductos que actualmente dan origen al “Corredor de Gas del Sur”.
Dicho corredor está integrado por el “Gasoducto del Cáucaso Sur”, el “Gasoducto Trans-Anatolio” (ambos inaugurados en 2018) y el “Gasoducto Trans-Adriático” (inaugurado en 2020). En este sentido, Turquía adquiere centralidad geopolítica al ser el nexo energético entre el Cáucaso Sur y la Unión Europea, con una infraestructura que atraviesa su territorio, alternativa a los ductos rusos.
En la misma línea, un acuerdo firmado a mediados de 2022 entre la Comisión Europea y Azerbaiyán permitirá que las entregas anuales de gas a la UE asciendan a 20 mil millones de metros cúbicos anuales para 20276. Sin embargo, las cláusulas 8 y 9 del artículo 7 del acuerdo intergubernamental firmado entre Turquía y Azerbaiyán el 26 de junio de 2012 otorgan prioridad a Turquía en lo que se refiere a la expansión de la capacidad y el aumento del suministro relacionados con el TANAP7. Es decir, el acuerdo entre la UE y Azerbaiyán debe contar con el consentimiento turco.En términos militares, Turquía aprovecha el conflicto en Ucrania para endurecer su postura en la región. Esto se ve en su accionar contra los kurdos en Siria e Irak. Por ejemplo, el 19 y 20 de noviembre, Ankara lanzó una oleada de ataques aéreos contra refugios, búnkeres, túneles, depósitos y puestos de mando de las milicias kurdosirias y kurdoiraquíes asociadas al Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK), proscrito en Turquía como terrorista. Estas últimas son financiadas por EE.UU. para combatir al Estado Islámico8. Sin embargo, pese al descontento turco con EE.UU. producto del apoyo a los kurdos-sirios, el 18 de enero de 2023 se llevó a cabo la Declaración Conjunta sobre el “Mecanismo Estratégico Türkiye-EE.UU9.” Se abordaron diversos temas, tales como la modernización de flota de aviones F-16 de Turquía, el apoyo a la integridad territorial ucraniana, el posible acuerdo trilateral entre Turquía, Finlandia y Suecia para impulsar las solicitudes de ingreso a la OTAN, entre otros.
Como Ataturk con Lenin, Erdogan con Putín: el complejo vínculo entre Ankara y Moscú
Turquía y Rusia poseen una profunda cooperación en diversos sectores, como el energético, el militar o el económico-financiero, que tiene lugar a pesar de su apoyo a bandos enfrentados en distintos escenarios. Tal es el caso de los conflictos en Siria, Libia y la región de Nagorno-Karabaj10.
En términos energéticos, Turquía aumentó las importaciones de petróleo de Rusia durante 2022 más allá de los 200.000 barriles por día (bpd), hasta agosto de 2022, en comparación con solo 98.000 bpd para el mismo período de 202111.Respecto al gas, Turquía avanzó en la reducción de compras de gas ruso en los últimos años, debido a su mayor participación de las importaciones de gas natural licuado (GNL), así como a la diversificación de su matriz energética mediante la incorporación de energías renovables. Respecto a las importaciones turcas de GNL, EE.UU. se convirtió en su principal abastecedor durante el primer cuatrimestre de 2022, y en el segundo abastecedor de gas natural, detrás de Rusia12. Sin embargo, Turquía sigue dependiendo en gran medida de los suministros rusos: Gazprom proporcionó el 44,9 % de la demanda nacional de gas de Turquía en 202113.
En este sentido, en octubre de 2022, luego de una reunión entre Erdogan y Putin en Kazajistán, este último propuso que Turquía se convierta en un centro gasífero para el transporte hacia Europa, debido al sabotaje del gasoducto Nord-Stream14.
Respecto a la energía nuclear, el acuerdo intergubernamental firmado entre Rusia y Turquía en mayo de 2010 posibilitó la construcción de la primera central nuclear turca (Akkuyu), en la provincia de Mersin. Las siguientes empresas rusas propusieron financiar completamente el desarrollo del proyecto Akkuyu Nuclear Joint Stock Company: Rosatom Overseas (74,9%) Rosenergoatom (21,9%), Atomstroyexport (2,2%), Inter RAO (0,8%), Atomtechenergo (0,25%) y Atomenergoremont (0,25%). En junio de 2017 Rosatom firmó un acuerdo para vender una participación del 49% al consorcio turco formado por Jengiz Holding, Kolin İnşaat Turizm Sanayi ve Ticaret y Kalyon İnşaat. En julio de 2022, Rosatom envió 5 mil millones de dólares al constructor con sede en Turquía (Akkuyu Nuclear JSC), aliviando las preocupaciones de que el proyecto podría retrasarse por las sanciones derivadas de la guerra en Ucrania.En materia económico-financiera, turcos y rusos acordaron en septiembre de 2022, en el marco de la Cumbre de la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS), que Ankara pagará en rublos un cuarto de sus importaciones de gas ruso15. A su vez, los rusos constituyen una importante fuente de ingresos para el sector turístico en Turquía. En 2022, se registró la visita de alrededor de 3.800.000 turistas de ese origen16. En agosto del pasado año, 5 bancos turcos comenzaron a operar con el sistema de pago ruso Mir, como un medio de pago alternativo, debido al cese de actividades de Visa y Mastercard en Rusia. Sin embargo, producto de las sanciones estadounidenses, 2 bancos (Isbank y Denizbank)17 cesaron sus operaciones bajo este sistema.
En materia de defensa, en diciembre de 2017, Turquía acordó la adquisición de un lote de sistemas antimisiles S-400 de fabricación rusa por valor de 2.500 millones de dólares, que fue entregado en julio de 201918. Este tipo de acciones es visto con preocupación por parte de EE.UU. y la OTAN, debido a que Turquía forma parte de la alianza militar noratlántica.
En particular, en diciembre de 2020, EE.UU. aplicó sanciones a la industria militar turca19, a lo que Ankara respondió reforzando su voluntad de diversificar sus alianzas en materia de defensa y cooperación en la industria armamentística, en donde Turquía juega un rol relevante, especialmente en la región de Asia Central, su escenario de acción militar y político más próximo. Por ejemplo, con Kazajstán: el 10 de mayo de 2022, Erdogan y Tokayev20 firmaron acuerdos para realizar ejercicios militares conjuntos y cooperar en la industria de la defensa21.
Reflexiones finales
Turquía decidió tener un papel protagónico sin ser “rehén” de las políticas aplicadas por el bloque militar OTAN, actuando como mediador económico, diplomático y humanitario entre Rusia y Ucrania. Su política exterior es dinámica y estratégica. Su posición geográfica22, en la cual convergen políticas globales de Estados Unidos, la OTAN, Rusia y la Unión Europea, determina las cuestiones de seguridad nacional. Esto lleva a que en algunos puntos se genere conflicto y tensión, dado que cada actor, incluyendo Turquía, persigue su propio interés.
Más allá de los condicionamientos propios de formar parte de la OTAN, hasta el momento, la diplomacia turca está logrando posicionarse como un actor de peso regional y, a su vez, con capacidad de intervenir en asuntos globales, sin generar hostilidades ni de parte de la OTAN, ni de parte de Rusia. La mediación en el conflicto con Ucrania revela el rol que quiere jugar Turquía en las próximas décadas. De esta manera, busca consolidar objetivos vitales de su política exterior en el Mediterráneo, el Mar Negro, el Cáucaso y el Norte de África, con una gran habilidad para atender los delicados equilibrios que conllevan aspirar a distintos niveles de interacción con los diferentes actores.
Referencias:
1Dalay, G. (Septiembre 2022). “Turquía y Rusia: equilibrio geopolítico y antioccidentalismo”. Revista Nueva Sociedad. Recuperado de: https://nuso.org/articulo/301-turquia-rusia-equilibrio-geopolitico-antioccidentalismo/
2“US, Russia thank Turkey for support in prisoner exchange”. (28.04.2022). Daily Sabah. Recuperado de: https://www.dailysabah.com/politics/diplomacy/us-russia-thank-turkey-for-support-in-prisoner-exchange
3“Black Sea Grain Initiative Joint Coordination Centre”. (Junio 2022). Organización de Naciones Unidas. Recuperado de: https://www.un.org/en/black-sea-grain-initiative
4Es un acuerdo entre Turquía, Rusia, Ucrania y la ONU para facilitar la exportación de granos retenidos en los puertos ucranianos de Yuzhny, Odesa y Chernomorsk. Se firmó por 120 días el 22 de julio de 2022 y logró ser renovado por otros 120 días el 19 de noviembre de 2022. Desde Rusia, reclaman que el acuerdo también contemple la exportación de fertilizantes rusos, lo cual aún no se ha concretado. Existe una tubería de amoníaco que se extiende desde la instalación Togliatti Azot de UralChem en Samara, Rusia, hasta el puerto de Yuzhny en Ucrania. Recuperado de: https://www.agri-pulse.com/articles/18620-russia-resumes-criticism-of-ukraine-grain-exports-with-no-sign-of-fertilizer-deal
5“Gasoducto Tran-Adriático”. Recuperado de: https://www.tap-ag.com/about-tap/the-big-picture/the-southern-gas-corridor
6“EU agrees deal with Azerbaijan to double gas exports by 2027” (19.07.2022). Euro News. Recuperado de: https://www.euronews.com/my-europe/2022/07/18/von-der-leyen-heads-to-azerbaijan-to-secure-new-gas-import-deal
7“El acuerdo que le exige a la UE el consentimiento de Türkiye para aumentar su suministro con gas de Azerbaiyán”. (20.07.2022). Agencia Anadolu. Recuperado de: https://www.aa.com.tr/es/mundo/el-acuerdo-que-le-exige-a-la-ue-el-consentimiento-de-turkiye-para-aumentar-su-suministro-con-gas-de-azerbaiy%C3%A1n-/2641905
8“Cómo EEUU apoya a los kurdos mientras Turquía realiza una ofensiva antiterrorista”. (24.11.2022). Sputnik. Recuperado de: https://sputniknews.lat/20221124/como-eeuu-apoya-a-los-kurdos-mientras-turquia-realiza-una-ofensiva-antiterrorista-1132832128.html
9El pasado 18 de enero de 2023 se llevó a cabo el IV Encuentro del Mecanismo Estratégico Türkiye- EEUU. Recuperado de: https://www.mfa.gov.tr/no_-18_-turkiye-%E2%80%93-abd-stratejik-mekanizmasi-hakkinda-ortak-aciklama.es.mfa
10En la guerra civil siria, la cual tuvo inicio en las protestas antigubernamentales de 2011, Rusia apoya al gobierno de Bashar Al-Assad, junto a Irán, mientras que Turquía apoya a la oposición. En la región de Nagorno-Karabaj, disputada entre Armenia y Azerbaiyán, Turquía apoya decididamente a estos últimos con el envío de armamento y combatientes de la oposición siria. Por su parte, Rusia se posiciona como mediador entre las partes, dado que Armenia forma parte de la alianza militar Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) y Rusia posee bases militares en territorio armenio. En Libia, Rusia apoya al Gral. Haftar y su Ejército Nacional Libio , mientras que Turquía y Qatar asumen el rol de potencias “revisionistas” y apoyan al GAN, un frente muy heterogéneo en donde se pueden encontrar elementos islámicos entre sus filas. Recuperado de: https://ocipex.com/articulos/intereses-geopoliticos-contrapuestos-en-el-proceso-electoral-libio
11“Turkey doubles Russian oil imports, filling EU void”. (22.08.2022). Reuters. Recuperado de: https://www.reuters.com/business/energy/turkey-doubles-russian-oil-imports-filling-eu-void-2022-08-22/
12“Oil and Gas Equipment – LNG and LNG Terminals, Upstream, Downstream and Midstream”. (26.07.2022). Administración de Comercio Internacional de Estados Unidos. Recuperado de: https://www.trade.gov/knowledge-product/turkey-oil-and-gas-equipment-lng-and-lng-terminals-upstream-downstream#:~:text=Turkey%20imports%20roughly%2060%20bcm,of%20natural%20gas%20after%20Russia.
13Gaber, Y. (07.12.2023). “Turkey can become an energy hub—but not by going all-in on Russian gas”. Atlantic Council. Recuperado de: https://www.atlanticcouncil.org/blogs/turkeysource/turkey-can-become-an-energy-hub-but-not-by-going-all-in-on-russian-gas/
14Aydogan, M y Barakat, M. (14.10.2022). “Türkiye already has capacity to become energy hub: Foreign minister”. Anadolu Agency. Recuperado de: https://www.aa.com.tr/en/russia-ukraine-war/turkiye-already-has-capacity-to-become-energy-hub-foreign-minister/2711729
15“Turkey to Pay for Quarter of Russian Gas in Rubles: Putin”. (16.09.2022). The Moscow Times. Recuperado de: https://www.themoscowtimes.com/2022/09/16/turkey-to-pay-for-quarter-of-russian-gas-in-rubles-putin-a78818
16“Russian tourist flow to Turkey approaches 4 million for 9 months”. (14.11.2022). Russian Travel Digest. Recuperado de: https://russtd.com/russian-tourist-flow-to-turkey-approaches-4-million-for-9-months.html
17“Turkey is looking at alternatives to Russian Mir card system”. (22.09.2022). Middle East Eye. Recuperado de: https://www.middleeasteye.net/news/turkey-russia-mir-payment-system-looking-alternatives
18Escalonilla, A. (16.08.2022). “Rusia anuncia una nueva venta del sistema antimisiles S-400 a Turquía”. Atalayar. Recuperado de: https://atalayar.com/content/rusia-anuncia-una-nueva-venta-del-sistema-antimisiles-s-400-turquia
19“CAATSA sanctions are hurting Turkey’s military readiness at a time when NATO can’t afford it”. (06.05.2021). Middle East Institute. Recuperado de: https://www.mei.edu/publications/caatsa-sanctions-are-hurting-turkeys-military-readiness-time-when-nato-cant-afford-it
20“Kazakhstan Approves Military Intelligence Protocol with Türkiye”. (11.08.2022). Caspian News. Recuperado de: https://caspiannews.com/news-detail/kazakhstan-approves-military-intelligence-protocol-with-turkiye-2022-8-11-21/
21Luego de firmados los acuerdos se dio a conocer que Kazajstán produciría los drones ANKA (vehículos no tripulados producidos por Turkish Aerospace Industries para la fuerza aérea turca.)
22https://www.insightturkey.com/editors-note/editors-note-winter-2021
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